II SA/Gd 344/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Referent Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 30 listopada 2006 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 27 lutego 2007r. Nr [...], rozpatrując odwołanie J. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 30 listopada 2006r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 6 pkt 16, art. 8 ust. 3, art. 9, art. 37 ust. 2, 3, art. 98, art. 104 ust. 1,3, art. 106 ust. 5, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2006 r., Nr 135, poz. 950), podzielając ustalenia i stanowisko prawne organu I instancji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wymienioną wyżej decyzją Prezydent Miasta, w imieniu którego orzekał Kierownik Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej, zmienił własną decyzję z dnia 13 maja 2004r. Nr [...] przyznającą J. K. zasiłek stały, ustalając, iż za okres października 2005r. – grudzień 2005r., luty 2006 r. – kwiecień 2006 r., lipiec 2006 r. oraz od września 2006r. - zasiłek stały nie należy się. Określono wysokość zasiłku stałego w styczniu 2006r. na kwotę 316,00 zł; w maju i czerwcu 2006r. na kwotę 316,00 zł miesięcznie oraz w sierpniu na 316,00 zł. Ponadto uchylił organ z dniem 01 września 2006r. własną decyzję z dnia 13 maja 2004r. w całości. Ustalono również, iż zasiłek pobrany za okres październik 2005r., grudzień 2005r., luty 2006r. – kwiecień 2006r., lipiec 2006r. oraz wrzesień 2006r. w łącznej kwocie 3.752,00 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i w całości podlega zwrotowi. Ustalono, że J. K. w dniu 10 września 2005r. zawarł związek małżeński, o czym powiadomił pracownika socjalnego we wrześniu 2006r. W tym okresie pobierał zasiłek stały przyznany według kryterium dochodowego jak dla osoby samotnej i przy ustaleniu braku innych dochodów. Żona wnioskodawcy I. K. odmówiła podania wysokości uzyskiwanych dochodów za okres małżeństwa. Przedłożone przez wnioskodawcę w dniu 26 października 2006r. zaświadczenia Urzędu Skarbowego organ nie było wystarczające dla wyliczenia dochodu za kolejne miesiące. Dopiero na podstawie zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 16 listopada 2006r. organ ustalił, iż w okresie: październik 2005r. – grudzień 2005r., luty 2006 r. – kwiecień 2006 r., lipiec 2006 r. oraz od września 2006r. dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy przekraczał kwotę kryterium dochodowego, tj. 316,00 zł. Organ I instancji przywołał treść art. 37 ust. 1, art. 6 pkt 3, 14 i 16 oraz art. 104 ust. 1 w zw. z art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej i na ich podstawie oraz w opisanym stanie faktycznym uznał, że J. K. nie miał prawa do zasiłku stałego, pobrane we wskazanych okresach świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi w całości. Wskazał ponadto, iż w styczniu, maju, czerwcu i sierpniu 2006 r. zasiłek stały powinien wynosić 316,00 zł. Od września 2006r. zaś, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, należało uchylić decyzję przyznającą zasiłek stały w całości. J. K. na powyższą decyzję złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podtrzymując argumentację podniesioną w odwołaniu. W ocenie skarżącego organ I instancji powinien oprzeć swoją decyzję na zaświadczeniu, nie zaś na informacji Urzędu Skarbowego. Jego zdaniem organ I instancji nie obliczył prawidłowo dochodu, od którego zależy spełnienie kryterium dochodowego, ponieważ nie odliczył składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz wpłaconej zaliczki na podatek dochodowy. Pismo z Urzędu Skarbowego dotyczące dochodów jego żony jest niezgodne z przepisami i nie zawiera elementów koniecznych do informacji o wysokości przychodu, kosztów uzyskania przychodu oraz różnicy pomiędzy przychodem a kosztami jego uzyskania. Wskazał skarżący, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących dokumentów, na podstawie których organ I instancji oparł swoją decyzję oraz określonego przez ten organ dochodu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Sąd administracyjny sprawuje zaś, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy rozpoznaniu skargi Sąd miał również na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004 r., Nr 64, poz. 593 ze zm.),zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Z kolei materialnoprawną podstawę przy wydaniu zaskarżonej decyzji stanowił art. 37 omawianej ustawy, w myśl którego zasiłek stały przysługuje osobie pełnoletniej całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie jest niższy od kryterium dochodowego. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 omawianej ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W artykule 6 pkt 3 i 4 wskazano, iż dochód na osobę w rodzinie należy rozumieć - dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie; a za dochód rodziny - sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie. Należy podkreślić, że stosownie do przepisów ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały jest przeznaczony dla osób całkowicie niezdolnych do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, stanowiąc uzupełnienie dochodu tych osób do określonego w ustawie kryterium. Jest to świadczenie zróżnicowane pod względem wysokości, uzależnione od dochodu tych osób oraz dochodu na osobę w rodzinie. W okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja, w przypadku osób samotnych zasiłek stanowi różnicę między posiadanym dochodem a kryterium 461 złotych, przy czym jego wartość nie może być wyższa niż 418 zł i niższa niż 30 zł (art. 37 ustawy o pomocy społecznej). W przypadku osoby w rodzinie przyznawany jest w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie (316 zł) a dochodem na osobę w rodzinie. Z kolei przepis art. 98 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Natomiast świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub w okolicznościach niepowiadomienia o zmianie sytuacji osobistej i majątkowej (art. 6 pkt 16 omawianej ustawy. Jak wynika z niespornych okoliczności sprawy, organ I instancji decyzją z dnia 13 maja 2004r. Nr [...] przyznał J. K. od maja 2004r. zasiłek stały w wysokości 418,00 zł, na podstawie kryterium dochodowego przyjętego jak dla osoby samotnie gospodarującej. Jak prawidłowo ustalono na podstawie przeprowadzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 19 września 2006r., wnioskodawca nie posiada żadnego dochodu, nadto w okresie pobierania zasiłku (w dniu 10 września 2005r.) zawarł związek małżeński oraz umowę małżeńską majątkową (vide: decyzja z dnia 13.05.2004r., aktualizacja wywiadu, fotokopia aktu małżeństwa i umowy majątkowej k. 32, 17-20 akt administracyjnych I instancji). W aktach znajduje się zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 26 października 2006r., z którego wynika, że I. K. jest podatnikiem podatku dochodowego od osób fizycznych i jest opodatkowana na zasadach ogólnych. W zaświadczeniu wykazano wysokość dochodu małżonki wnioskodawcy za rok 2005 według zeznania PIT-36 i za okres 1.02.2006 do 30.09.2006 według deklaracji PIT-5 oraz wysokość składek na ubezpieczenie społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne i należnego podatku. Uznając treść zaświadczenia za niewystarczającą, Kierownik DOPS zwrócił się do Naczelnika US o uzupełnienie danych, z wyszczególnieniem dochodu na kolejne miesiące za okres wrzesień 2005 - wrzesień 2006. W aktach znajduje się pismo Naczelnika US z dnia 16 listopada 2006r., zawierające wykazany dochód, składki na ubezpieczenie społeczne, składki na ubezpieczenie zdrowotne i należny podatek, podane narastająco od początku roku. Dodatkowo, organ I instancji pismem z dnia 16 lutego 2007r. uzupełniającym postępowanie odwoławcze (vide: k. 6 akt administracyjnych II instancji) wyjaśnił na żądanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że do wyliczenia nienależnie pobranego świadczenia oparł się na zaświadczeniu Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 16 listopada 2006r. W zaświadczeniu tym podano narastająco od stycznia 2005r. dochód oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne i należny podatek w następujący sposób: 01.01.2005r. do 30.09.2005r. dochód w kwocie 23.301,29 zł; 01.01.2005r. do 31.10.2005r. dochód w kwocie 25.064,51 zł; 01.01.2005r. do 30.11.2005r. dochód w kwocie 26.466,43 zł; za cały rok 2005r. wg zeznania PIT-36 dochód w kwocie 27.563,29 zł; 01.01.2006r. do 28.02.2006r. dochód w kwocie 5,034,52zł; 01.01.2006r. do 31.03.2006r. dochód w kwocie 6.831,60 zł; 01.01.2006r. do 30.04.2006r. dochód w kwocie 8.212,17 zł; 01.01.2006r. do 31.05.2006r. dochód w kwocie 2.261,00 zł; 01.01.2006r. do 30.06.2006r. dochód w kwocie 201,76 zł; 01.01.2006r. do 31.07.2006r. dochód w kwocie 3.057,33 zł; 01.01.2006r. do 31.08.2006 r. dochód w kwocie 2.400,50 zł; 01.01.2006r. do 30.09.2006r. dochód w kwocie 5.094,01 zł. Jak wynika z wyjaśnień organu, za dochód netto przyjął dochód podany przez Urząd Skarbowy bez dokonania odliczenia składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz należny podatek. Za dochód netto uznano: za 10.2005 r. kwotę 881,61 zł tj. 25.064,51 zł - 23.301,29 zł = 1.763,22 zł: 2 os.; - za 11.2005 r. kwotę 700,96 zł tj. 26.466,43 zł - 25.064,51 zł = 1.401, 92 zł: 2 os.; za 12.2005 r. kwotę 548,43 zł tj. 27.563,29 zł - 26.466,43 zł = 1.096,86 zł: 2 os.; za 01.2006 r. kwotę 0,00 zł; za 02.2006r. kwotę 2.517,26 zł tj. 5,034,52 zł: 2 os.; za 03.2006 r. kwotę 898,54 zł tj. 6.831,60 zł - 5.034,52 zł = 1.797,08 zł: 2 os.; za 04.2006 r. kwotę 690,28 zł tj. 8.212, 17 zł - 6.831 ,60 zł = 1.380,57 zł: 2 os.; za 05.2006 r. kwotę 0,00 zł; za 06.2006 r. kwotę 0,00 zł; za 07.2006 r. kwotę 1.427,78 zł tj. 3.057,33 zł - 201,76 zł = 2.855,57 zł: 2 os.; za 08.2006r. kwotę 0,00 zł; za 09.2006 r. kwotę 1.346,75 zł tj. 5.094,01 zł - 2.400,50 zł = 2.693,51 zł: 2 os. Mając za podstawą wymienione wyżej ustalenia, w ocenie Sądu rozstrzygające sprawę organy administracji nie dokonały właściwej analizy dochodów rodziny skarżącego pod kątem wymienionych wyżej przesłanek określonych w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a przez to zaniechanie naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, art. 7, art. 77, art. 80 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Niniejsze postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości świadczeń, w tym nienależnie pobranych, na skutek zmiany sytuacji osobistej skarżącego, powinno mieć na celu przede wszystkim dokładne ustalenie osiąganego dochodu rodziny skarżącego. Wskazać należy, iż zgodnie z zacytowanym powyżej przepisem art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Podkreślić trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję powieliło ustalenia faktyczne organu I instancji, okoliczności faktycznych ujawnionych w postępowaniu odwoławczym, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie, tj. pisma organu I instancji z dnia 16 lutego 2007r., w którym podano wprost, iż za dochód netto przyjęto dochód podany przez Urząd Skarbowy bez dokonania odliczenia składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz należny podatek. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo dokonał wyliczeń "z odliczeniem należnych kwot z tytułu podatku dochodowego, składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne". Oczywista sprzeczność między stanem faktycznym sprawy a oceną dokonaną przez organ odwoławczy narusza przepis art. 80 kpa. Decyzje wydawane przez organ odwoławczy i enumeratywnie wymienione w art. 138 kpa mają przede wszystkim charakter merytoryczno-reformatoryjny. Organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające i nie może ograniczyć się do ustalenia stanu faktycznego sprawy na dzień wydania decyzji przez organ I instancji. Zatem nieprzeprowadzenie przez SKO postępowania wyjaśniającego sytuację skarżącego pod kątem ustalenia rzeczywistego dochodu rodziny przy zastosowaniu powołanych powyżej przepisów powoduje brak możliwości skontrolowania prawidłowości zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie narusza przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Również decyzja organu I instancji jest wadliwa, ponieważ ustalenie wysokości dochodu netto bez dokonania odliczenia składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz należny podatek narusza przytoczony wyżej przepis art. 8 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z opisanych wyżej przyczyn, ustalenia obu organów, których skutkiem było ustalenie wysokości świadczenia nienależnie pobranego oraz uchylenie decyzji ustalającej wysokość zasiłku stałego, należy uznać za wadliwe. Opisane naruszenia przepisów postępowania doprowadziły do naruszenia prawa materialnego – art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto decyzja organu odwoławczego narusza przepis art. 107 kpa. Wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytaczając treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i podzielając ustalenia organu I instancji nie odniosło się w ogóle do zarzutów odwołania, w przeważającym zakresie kwestionujących prawidłowość wyliczenia dochodu będącego podstawą obliczenia świadczenia nienależnie pobranego oraz należnego zasiłku stałego w okresie październik 2005r. – wrzesień 2006r. oraz kwestionujących prawidłowość dokumentów pochodzących od Naczelnika Urzędu Skarbowego, a będących podstawą decyzji. Uchybienie to, naruszające w szczególności art. 107 § 3 kpa, mogło mieć w ocenie Sądu również istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie jest obligatoryjnym składnikiem decyzji administracyjnej, a jego znaczenie jest o tyle istotne, że w jego treści organ zawiera wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenia ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie normy obowiązującej (J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienia, s. 118-122). Rolą uzasadnienia decyzji jest objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 453). Organ w takim przypadku ma prawo do swobodnej, lecz nie dowolnej oceny materiału dowodowego oraz zobligowany jest do dokładnej analizy tych dowodów i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności, które stały się podstawą do wydania orzeczenia i zamieszczenia ich w uzasadnieniu. Pogląd taki prezentowany jest między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1997r. sygn. akt IV SA 1660/96, w którym wskazuje się, iż powołany przepis art. 107 § 3 kpa statuuje zasadę wyłącznego i samodzielnego dokonywania przez organ orzekający oceny dowodów, nakładając nań obowiązek z jednej strony ich przytoczenia, z drugiej strony zaś wskazania przyczyn dokonania takiej, a nie innej oceny tych dowodów (zasada swobodnej oceny dowodów). Ocena taka podlega kontroli instancyjnej, a także ocenie sądu przy rozpatrywaniu skargi na ostateczną decyzję z punktu widzenia jej legalności (zgodności z prawem). (...) Chodzi tu, między innymi, o przestrzeganie w ramach swobodnej oceny dowodów zasady prawidłowego wnioskowania i krytycyzmu, a w szczególności zasady logicznego rozumowania. Z kolei nieustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, w ocenie Sądu orzekającego narusza nie tylko przepis art. 107 kpa, ale również ogólną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną, wyrażoną w art. 8 kpa. Dodatkowo wskazać należy na wadliwość decyzji wstrzymującej wypłatę świadczeń, w sytuacji błędnego wyliczenia zarówno co do wysokości należnych świadczeń jak i co do wysokości świadczeń nienależnie pobranych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi dokładną analizę dochodu rodziny skarżącego za okres od października 2005r. i przedstawi szczegółowe wyliczenie dokonane zgodnie z powołanymi przepisami prawa materialnego, w szczególności art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podstawą ustalenia wysokości dochodu rodziny skarżącego winno być zaświadczenia Naczelnika właściwego urzędu skarbowego, obejmujące wszystkie elementy niezbędne dla ustalenia wysokości dochodu stosownie do treści art. 8 ust. 3 w zależności od źródeł uzyskania przychodów (vide: art. 8 ust. 5-8). Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że I. K. prowadzi działalność gospodarczą, zatem przedmiotowe zaświadczenie, mające moc dokumentu urzędowego, winno obejmować dane określone w art. 8 ust. 5 pkt 1 i ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokonując ponownego wyliczenia organ zbada, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 103a omawianej ustawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż decyzje te nie mogą być wykonane. Wobec uchylenia decyzji, ich wykonanie w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwych i naruszało prawa skarżącego.