II SA/Gd 344/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. D. oraz A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie przebudowy lokalu 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. D. oraz A. P. solidarnie kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. V. D. i A. P. wnieśli skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 kwietnia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 marca 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy lokalu nr [..] w T. przy ul. P., działka nr [..] obr.[..]. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy: Dnia 6 lutego 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo J. v. D. oraz A. P. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu w przedmiocie "nieuzasadnionej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego [..] na lokal użytkowy, jak i zabronionych prawem przebudów tego lokalu bez stosownych pozwoleń organu architektoniczno -budowlanego". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeanalizowania pisma stwierdził, że sformułowane przez J. v. D. oraz A. P. żądanie wszczęcia postępowania z urzędu - w zakresie przebudowy lokalu - jest nieuzasadnione. Dotyczy ono bowiem sprawy rozstrzygniętej już ostateczną decyzją. Kwestie poruszane w ww. piśmie były wyjaśnione podczas prowadzonego postępowania administracyjnego wszczętego 13 marca 2013 r. nr [..] w sprawie prowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę w budynku wielorodzinnym położonym w T. przy ul. P. (w lokalu nr [..]) znajdującym się na terenie działki [..]. Podał PINB, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61a k.p.a. jest okoliczność, że sprawa przebudowy, bez wymaganego pozwolenia na budowę, lokalu nr [..] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w T. przy ul. P. była już przedmiotem postępowania, w którym organ powiatowy decyzją nr [..] z 27 marca 2013 r. nakazał inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną nr [...] z 31 października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy orzekając w sprawie stwierdził, że postępowanie zażaleniowe potwierdziło jednoznacznie wskazany przez PINB stan faktyczno-prawny sprawy przebudowy ww. lokalu. Podkreślono przy tym, że decyzja, która dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, byłaby dotknięta wadą nieważności (vide art.156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Skargę na powyższe postanowienie wnieśli J. v. D. i A. P. zaznaczając, że żaden organ nigdy nie wydał decyzji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [..] w budynku przy ul. P. w T., jak i w przedmiocie dokonanych wielokrotnie przebudów tego lokalu. Wskazali skarżący, że 12 marca 2013 r. we wskazanym wyżej lokalu mieszkalnym przystąpiono do prowadzenia robót budowlanych polegających na częściowej rozbiórce ściany konstrukcyjnej i kompletnej rozbiórce kilku ścian działowych. Rzeczony lokal położony jest na parterze budynku bezpośrednio pod lokalem skarżących. Na skutek słyszanego w całym budynku rozbijania ściany nośnej, spadania w mieszkaniu skarżących przedmiotów z mebli, obrazów ze ścian oraz odszczelniania się futryn okiennych, skarżący zażądali natychmiastowego przybycia na miejsce zdarzenia inspektorów nadzoru budowlanego. Na miejsce robót przybył powiatowy inspektor, który okazał się znajomym właścicieli rzeczonego lokalu. Inspektor stwierdził, że roboty budowlane prowadzone były bez ich zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym, bez pozwolenia na budowę, bez poinformowania Wspólnoty Mieszkaniowej i bez uzyskania jej zgody na ingerencję w ścianę konstrukcyjną budynku. Roboty wykonywali robotnicy, z których żaden nie posiadał uprawnień budowlanych. Inspektor wstrzymał roboty budowlane i bezzwłocznie wydanym postanowieniem nakazał przedłożenie orzeczenia technicznego. Zdaniem skarżących opisana sytuacja wypełniała dyspozycje art. 71 Prawa budowlanego zgodnie z którą, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę oraz uzyskanie zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na zmianę przeznaczenia lokalu mieszkalnego skutkującą koniecznością ingerencji w części wspólne nieruchomości. Inwestor takiej zgody nie uzyskał wobec czego przystąpił do działania w warunkach samowoli. Organy orzekające nie dostrzegły, że wydana przez PINB decyzja administracyjna nie dotyczyła przebudowy lokalu. Decyzja nr [..] z 27.03.2013 r. dotyczyła stanu technicznego wykonanych robót budowlanych takich jak stemplowanie stropów i odnosiła się do nakazu zabezpieczenia ich wykonania. Zaznaczyli skarżący, że rzeczony lokal był już trzykrotnie przebudowywany bez stosownych zgłoszeń i pozwoleń na budowę. W 1999 roku mieszkanie przebudowane zostało na aptekę. W roku 2003 z apteki na kancelarię notarialną, a w roku 2013 z kancelarii na żłobek. W takich realnych okolicznościach sprawy organ wojewódzki miał obowiązek uchylenia postanowienia PINB zaważywszy, że nie ustalono ile ścian na przestrzeni lat zostało w tym lokalu usuniętych, i nie wiadomo jaka jest stabilność kondygnacji tej części budynku. Z tego powodu postępowanie powinno było zostać wszczęte i przeprowadzone przy współudziale biegłego sądowego ze specjalnością statyki budowlanej. Z uwagi na przekonanie o nierzetelności i stronniczości organów obu instancji skarżący wnieśli o nakazanie prowadzenia postępowania administracyjnego w niezależnym organie nadzoru budowlanego spoza województwa. Szeroko opisali skarżący motywy swojego stanowiska co do stronniczości pracowników organów administracji, jak również WSA w Gdańsku. Podkreślili skarżący, że nie jest prawdą jakoby PINB prowadził postępowanie w przedmiocie przebudowy lokalu [..]. Takie postępowanie prowadzone nigdy nie było. Nie została też wydana w tym przedmiocie żadna decyzja ostateczna. Faktyczny i udokumentowany stan niniejszej sprawy nie powinien w ocenie skarżących budzić żadnych wątpliwości Sądu co do bezzasadnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nielegalnych przebudów lokalu [..] przy ul. P. w T. oraz uznania skarżących za jego strony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podkreślając procesowy charakter wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 kwietnia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 marca 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy lokalu nr [..] w T. przy ul. P., działka nr [..] obr.[..]. Podstawą prawną powyższych rozstrzygnięć jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - dalej jako K.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten zawiera dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza dotyczy wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tej przesłanki jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11, LEX nr 1219017). Druga przesłanka dotyczy istnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Okoliczności te nie zostały skonkretyzowane w K.p.a. Należy przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (teza pierwsza wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728). Jako uzasadnienie odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie organy wskazały funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 marca 2013 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dotyczącej przebudowy lokalu nr [...] przy ul. P., działka nr [..] obr.[..] w T. Tym samym ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie przebudowy wzmiankowanego lokalu dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co stanowi przesłankę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Sąd podziela stanowisko organów w powyższym zakresie, albowiem funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej stanowi przesłankę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Jednakże zauważyć należy, iż w toku całego postępowania w niniejszej sprawie skarżący żądali również zbadania nieuzasadnionej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego [..] na lokal użytkowy. W ocenie Sądu organy nie uzasadniły w sposób dostateczny z jakich przyczyn odmawiają wszczęcia postępowania w tym zakresie. W zaskarżonym postanowieniu nie wyjaśniono, czy przesłanką odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania tego lokalu jest okoliczność, iż skarżący nie są jego stroną, czy też istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie tego postępowania. W aktach sprawy brak w szczególności dokumentów, które wskazywałyby, iż sprawa ta została w jakikolwiek sposób rozpoznana. Powyższe w ocenie Sądu wskazuje na naruszenie art. 7, art. 11, art. 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a"., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. przyjmując, że na zasądzone od organu na rzecz skarżących koszty postępowania składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 100 zł.