II SA/Gd 346/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. G. i R. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Skarżący E. i R. G. wnieśli skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 marca 2008 r. o nałożeniu na skarżących grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych. Z akt sprawy i twierdzeń stron wynika, że zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Decyzją z 19 października 2000 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącym E. i R. G. rozebrać znajdujące się na działce nr [...] w B. drewniany obiekt budowlany o wymiarach 5,10 m na 4,80 m, pełniący funkcję letniskową oraz zadaszony taras o wymiarach 5,10 m na 2,30 m. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 20 grudnia 2000 r., kiedy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie skarżących, utrzymał ją w mocy, zaś w dniu 20 września 2004 r. uprawomocnił się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, którym oddalono skargę skarżących od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 grudnia 2000 r. W dniu 17 listopada 2004 r. doręczono skarżącym upomnienie, w którym wezwano ich do rozebrania obiektów budowlanych wskazanych w decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 października 2000 r. i zagrożono wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W dniu 5 stycznia 2005 r. na wniosek skarżących z 17 lutego 2004 r. wznowiono postępowanie zakończone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 grudnia 2000 r., w dniu 16 lutego 2005 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia swojej decyzji z 20 grudnia 2000 r., w dniu 2 maja 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie skarżących, utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 lutego 2005 r., a 11 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na wspomnianą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrokiem, który uprawomocnił się w dniu 13 czerwca 2006 r. W dniu 25 października 2007 r. doręczono skarżącym wystawiony w dniu 17 października 2007 r. tytuł wykonawczy, który także w tym samym dniu doręczono reprezentującemu skarżących w postępowaniu egzekucyjnym pełnomocnikowi – adwokatowi J. K. Postanowieniem z 7 lutego 2008 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na skarżących grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 października 2000 r. oraz obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie tego postanowienia w wysokości 68 zł. Jednocześnie wezwano skarżących do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 14 dni z zagrożeniem ściągnięcia jej w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 14 dni z zagrożeniem wykonania zastępczego. Uzasadniając postanowienie organ egzekucyjny wskazał m.in., że obowiązek rozbiórki nie został wykonany oraz że obiekt budowlany, który ma być przez skarżących rozebrany, nie jest budynkiem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, gdyż nie jest trwale związany z gruntem. Z tego powodu zastosowano art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazano przy tym, że jednorazowo wymierzana grzywna w celu spełnienia m.in. obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego nie może przekraczać 5.000 zł, że określając wysokość grzywny należy uwzględnić to, aby przymusiła ona zobowiązanych do wykonania obowiązku oraz że w razie wykonania egzekwowanego obowiązku nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu. Skarżący w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zarzucili, że zostało ono podjęte "w całkowitym oderwaniu od okoliczności faktycznych niniejszej sprawy oraz z naruszeniem zasad współżycia społecznego". Dalej twierdzili, że kwota grzywny została ustalona z całkowitym pominięciem ich możliwości finansowych oraz bez udzielenia im terminu do wypowiedzenia się w tym przedmiocie. Podnieśli, że z uwagi na niskie dochody w żadnym razie nie będą w stanie zapłacić grzywny w wysokości 5.000 zł. Ponadto bliżej tego nie wyjaśniając twierdzili, że nałożenie grzywny jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego oraz że "kontrowersyjne", jak to ujęli, jest nałożenie na nich opłaty w wysokości 68 zł. Rozpoznając zażalenie skarżących Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 11 marca 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie z 7 lutego 2008 r. Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji uzasadnił celowość prowadzonej egzekucji i wysokość nałożonej grzywny. Wskazał, że od dnia 1 lipca 2007 r. wysokość grzywny nakładanej na osoby fizyczne nie może przekraczać 10.000 zł i mimo że organ pierwszej instancji przyjął, iż grzywna ta nie może przekraczać 5.000 zł, to nie naruszył art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto wyjaśnił, że twierdzenie o niskich dochodach zobowiązanych nie ma znaczenia, gdyż grzywna jest nakładana w celu skutecznego wyegzekwowania obowiązku i może być umorzona w przypadku jego spełnienia oraz że jakkolwiek organ egzekucyjny jest zobowiązany do uzasadnienia przyjętej wysokości grzywny, to nie jest zobowiązany do badania możliwości finansowych zobowiązanych. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podnieśli, że po otrzymaniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, to jest w dniu 19 marca 2008 r. wnieśli do organu pierwszej instancji podanie o odroczenie wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas na podstawie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., w którym przedstawili swoją trudną sytuację związaną z wypadkiem córki. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 21 stycznia 2009 r. skarżący przedłożył decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 października 2008 r., którą na podstawie art. 39 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane odroczono skarżącym do 31 grudnia 2010 r. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego, którego dotyczyła decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 grudnia 2000 r. i zezwolono na czasowe jego użytkowanie. Ponadto w skardze skarżący zarzucili, że niezasadnie wezwano ich do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego skoro wcześniej złożyli podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 grudnia 2000 r. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Nałożona nim grzywna w celu przymuszenia została nałożona, aby wyegzekwować wymagalny obowiązek rozebrania obiektów budowlanych, czyli wykonania czynności, o których mowa w art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm.), w którym określono przypadki stosowania tego środka egzekucyjnego. Wobec tego, że egzekucja dotyczyła spełnienia przez osoby fizyczne obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego i nie dotyczyła obowiązku przymusowej rozbiórki budynku, lecz budowli, wysokość grzywny, częstotliwość jej nakładania i skutki niezapłacenia zostały dostosowane do wymogów art. 121 § 2, § 4 i § 5 oraz art. 122 § 2 powołanej ustawy. Trafnie przy tym organ odwoławczy wskazał, że górna granica nakładanej jednorazowo na osoby fizyczne grzywny w celu wykonania obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego wynosi 10.000 zł. Taka kwota została ustalona w wyniku nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dokonanej ustawą z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. nr 89, poz. 589) i obowiązuje od 1 lipca 2007 r. w stosunku do postępowań egzekucyjnych wszczętych po tej dacie (art. 112 tej ustawy), czyli także w rozpoznawanej sprawie, gdyż zgodnie z regułą wynikającą z art. 26 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie egzekucyjne, w którym zapadło zaskarżone postanowienie zostało wszczęte w dniu 25 października 2007 r. Wysokość nałożonej zaskarżonym postanowieniem grzywny została też dostosowana do jej celu. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, mającym na celu zmuszenie do wykonania obowiązku, a nie sankcją karną. Wobec tego, jeżeli obowiązek zostanie wykonany, to nieuiszczona grzywna podlega umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W razie wykonania obowiązku prawo przewiduje nawet możliwość zwrócenia już zapłaconej grzywny (art. 126 powołanej ustawy). Fakt, iż grzywna w celu przymuszenia nie jest sankcją karną, lecz środkiem dyscyplinującym, powoduje, że sytuacja majątkowa zobowiązanego i możliwość jej zapłacenia mają znaczenie jedynie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Należy wręcz stwierdzić, że grzywna ta powinna być nakładana w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie w celu przeciągnięcia postępowania egzekucyjnego i oddalenia osobistego albo zastępczego wykonania obowiązku. Wobec tego twierdzenie skarżących, że nie stać ich na zapłacenie grzywny w wysokości 5.000 zł nie stanowi podstawy do uznania, iż została ona wymierzona ponad konieczną potrzebę. W zaskarżonym postanowieniu prawidłowo też ustalono opłatę egzekucyjną. Wynika ona wprost z powołanego przez organ pierwszej instancji przepisu, mianowicie art. 64a § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeżeli chodzi o zarzut skargi związany z trudną sytuacją skarżących wynikającą z wypadku córki, to należy stwierdzić, że brak podstaw prawnych, aby organ egzekucyjny i jednocześnie wierzyciel mógł z tego powodu odstąpić od egzekucji wymagalnego obowiązku. Egzekwowany obowiązek był zaś wymagalny, gdyż – odnosząc się do zarzutu skargi – na tą wymagalność nie miało wpływu złożenie podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 grudnia 2000 r. Samo złożenie podania o wznowienie postępowania nie powoduje bowiem wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji, lecz zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania może wstrzymać z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jak jednakże wynika z akt sprawy oraz twierdzeń skarżących, takie wstrzymanie nie miało miejsca. Te wszystkie okoliczności wskazują, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Oceny tej nie zmienia przedłożona na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 października 2008 r., którą na podstawie art. 39 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane odroczono skarżącym do 31 grudnia 2010 r. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego, którego dotyczyła decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 grudnia 2000 r. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wobec tego rozpoznając skargę na akt lub czynność organu administracji publicznej mogą uwzględniać stan prawny i faktyczny istniejący w chwili podjęcia kontrolowanego aktu lub czynności. Z tego względu decyzja podjęta po wydaniu zaskarżonego postanowienia nie ma dla rozstrzygnięcia sądu administracyjnego żadnego znaczenia. Nie oznacza to, że nie ma ona także znaczenia dla prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Jednakże w tej kwestii stosowne rozstrzygnięcie może podjąć organ egzekucyjny. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga skarżących nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.