II SA/Gd 346/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. D. i W. D na postanowienie Wojewody z dnia 4 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia 10 września 2008r., na podstawie art. 124 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia a 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami) oraz art. 104, art. 107 i art. 108 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku "A" S.A. z siedzibą w W., Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości T., gmina Ż., powiat k., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] i numerem księgi wieczystej [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K., będącej współwłasnością pani M. D. i pana W. D. (na prawach wspólności ustawowej) oraz pani G. K. i pana M. K. (na prawach wspólności ustawowej) poprzez zezwolenie "A" S. A. z siedzibą w W. na założenie i przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość odcinka sieci gazociągu wysokiego ciśnienia stanowiącego realizację inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że zakładanie przewodów, instalacji i innych urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości może być wydana na wniosek każdego podmiotu realizującego wskazany cel publiczny. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba zamierzająca wystąpić z wnioskiem o udzielenie zezwolenia. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę wynika natomiast, że wszystkie podjęte próby porozumienia się ze współwłaścicielami działki nr [...] nie przyniosły rezultatu, pomimo zaproponowania przez wnioskodawcę rekompensaty za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Przed wydaniem przedmiotowej decyzji Starosta dokonał analizy uciążliwości planowanej inwestycji dla właścicieli nieruchomości. Z dostępnych danych zawartych w aktach sprawy, w tym między innymi z mapy ewidencyjnej z zaznaczonym planowanym przebiegiem gazociągu wynika, że inwestycja będzie prowadzona skrajem nieruchomości, co w sposób istotny winno minimalizować szkody i ograniczenia powstałe w wykonywaniu prawa własności. Wobec powyższego wniosek "A" SA z siedzibą w W. został uznany za uzasadniony w świetle art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tych okolicznościach konieczne stało się wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Zgodnie z art. 124. ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja ostateczna o ograniczeniu własności stanowiła podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 10 marca 2009r. W. D., występując w imieniu własnym i pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej działki wniósł odwołanie od decyzji Starosty K. W uzasadnieniu zakwestionował okoliczność odbycia obowiązkowych rokowań z właścicielami gruntu. Wskazał, że o treści decyzji dowiedział się dopiero w dniu 4 marca 2009r., kiedy to otrzymał odpis tej decyzji wraz z zawiadomieniem z Wydziału V Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w K. o dokonaniu w dziale III księgi wieczystej KW nr [...] wpisu o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości T., gmina Ż., powiat k., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], Postanowieniem z dnia 4 maja 2009 r. Wojewoda na podstawie art. 59 § 2 oraz art. 134 K.p.a., oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami związku z wniesionym przez Pana W. D. odwołaniem od decyzji Starosty K., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 10 września 2008 roku oraz jednoczesnym wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, odmówił przywrócenia stronie skarżącej terminu do wniesienia odwołania, oraz stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że pismem z dnia 9 kwietnia 2009 roku wezwał Panią M. D. oraz Pana W. D. do złożenia wyjaśnień, kim była osoba, której podpis widnieje na kserokopii załączonego do niniejszego pisma zwrotnego potwierdzenia odbioru, oraz o wskazanie okoliczności, w wyniku których zapoznali się z treścią decyzji Starosty K. W piśmie z dnia 19 kwietnia 2009 roku Państwo M. i W. D. stwierdzili, iż nie są w stanie ustalić, kto podpisywał zwrotne potwierdzenie odbioru, bowiem mieszkają i jednocześnie są właścicielami domu z mieszkaniami na wynajem, w których czasowo lub na dłuższe okresy czasu przebywają osoby trzecie, które być może odbierają korespondencję. Po przeanalizowaniu zażalenia i dołączonych materiałów w sprawie Wojewoda ustalił, co następuje: Przepis art. 129 § 1 i 2 K.p.a. stanowi, iż odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Jeżeli, zgodnie z art. 57 § K.p.a., początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie (doręczenie decyzji stronie lub jej ogłoszenie), przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, a upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Natomiast w przypadku wniesienia odwołania po upływie terminu organ odwoławczy, w myśl przepisu art. 134 K.p.a., stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Termin uważa się zaś za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (art. 57 § 5 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, iż odwołanie pana W. D. zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia, ponieważ od dnia doręczenia W. D. decyzji Starosty - 15 września 2008 roku, a dniem nadania odwołania w placówce pocztowej - 17 marca 2009 roku, upłynęło więcej niż przewidziane wart. 129 § 2 K.p.a. 14 dni. Odnosząc się zaś do złożonego przez pana W. D. wraz z odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, po zapoznaniu się z wyjaśnieniami strony skarżącej zawartymi w odwołaniu oraz piśmie z dnia 19 kwietnia 2009 roku, Wojewoda w sposób jednoznaczny stwierdził, iż W. D., występując z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 58 § 2 K.p.a.. Zgodnie bowiem z treścią cytowanego powyżej przepisu prawa, podmiot występujący z taką prośbą powinien wnieść stosowny wniosek w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jak wynika z treści pisma Państwa W. i M. D. z dnia 19 kwietnia 2009 roku, strona skarżąca dowiedziała się o treści decyzji Starosty z dnia 10 września 2008 roku, w dniu 4 marca 2009 roku z treści zawiadomienia nadesłanego przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w K. oraz informującego o dokonaniu w dziale III księgi wieczystej KW nr [...] wpisu o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości Stosowny wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został zaś nadany w placówce pocztowej w dniu 17 marca 2009 roku, a więc po upływie terminu określonego przez ustawodawcę w treści art. 58 § 2K.p.a.. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli M. i W. D. W uzasadnieniu powołali się prawo własności przedmiotowej działki. Wskazali, że zaproponowano im śmieszne odszkodowanie, ponadto nie zgadzają się na trwałe użyłkowanie gruntu bez uwzględnienia opłaty dzierżawnej. Podkreślili, że odwołanie, nie zostało wniesione po terminie, bowiem o decyzji Starosty skarżący dowiedzieli się dopiero w marcu 2009 r. Tym samym, w przekonaniu skarżących odwołanie zostało wniesione w terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, natomiast co do pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżących Wojewoda stwierdził, iż nie może się do nich odnieść z uwagi na fakt, iż nie dotyczą one kwestii rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa przepisy postępowania w stopniu powodującym konieczność jego uchylenia na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.. Przepis art. 58 § 1 K. p. a. stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, przy czym prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Treść powołanego wyżej przepisu wskazuje, że aby organ mógł rozważać przywrócenie terminu, konieczne jest wniesienie stosownej prośby. Organ administracji publicznej nie może działać w sprawie przywrócenia terminu z urzędu. Może to uczynić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sama prośba jest pismem procesowym, do którego stosuje się przepisy o podaniach. Powinna zatem zawierać elementy wskazane wart. 63 § 2 i 3 k.p.a. Oświadczenie woli zainteresowanego w tym zakresie musi być wyraźne. (wyr. NSA z dnia 10 stycznia 2001 r., II SA/G d 1611/00); "Nie jest natomiast możliwe przywrócenie terminu z urzędu - bez złożenia stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną" (H. Knysiak-Molczyk: Problematyka wstępnego postępowania odwoławczego, Glosa 2000, nr 12, s. 6). Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być zaś podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. W przedmiotowej sprawie skarżący wnosząc odwołanie wyraźnie wskazali, że z uwagi na otrzymanie odpisu kwestionowanej decyzji dopiero w dniu 4 maja 2009 r. w ich przekonaniu zostało ono złożone w ustawowym terminie. Stanowisko takie prezentują także w treści skargi. Odwołanie nie zawiera zatem wniosku o przywrócenie terminy, jak mylnie uznał organ odwoławczy. Postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminy zostało zatem wydane z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 K. p. a.. Wskazać przy tym należy na brak konsekwencji organu odwoławczego, który przyjmując iż odwołanie zostało złożone po terminie jako datę doręczenia skarżącym kwestionowanej decyzji Starosty przyjmuje dzień 15 września 2008r., jednocześnie rozważając przywrócenie terminu wskazuje jako dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji 4 marca 2009r. Z akt administracyjnych wynika, iż na zwrotnym poświadczeniu odbioru skierowanej do skarżących korespondencji z dnia 15 września 2008 r. widnieje adnotacja listonosza, iż korespondencja została doręczona "pracownikowi" oraz podpis tego pracownika. Zważyć należy, że ta sama osoba – Z. G. odbierała już uprzednio kierowaną do skarżących korespondencję. (k 50 - 53, 66, 67, 71 akt administracyjnych). W dniu 30 lipca 2009 r. osoba ta odebrała nawet korespondencję awizowaną ze względu na nieobecność adresata, co wskazuje na okoliczność posiadania przez nią upoważnienia do odbioru korespondencji w imieniu skarżących. Ta okoliczność nie została przez organ zbadana. Organ odwoławczy nie ustalił także we właściwy sposób, kto w istocie wniósł przedmiotowe odwołanie. Zostało ono wniesione przez W. D. "w imieniu współwłaścicieli nieruchomości opisanej KW nr [...]", natomiast podpisane zostało tylko przez W. D., który nie dołączył pełnomocnictwa do występowania w imieniu pozostałych współwłaścicieli M. D. oraz G. i M. K. Jest to okoliczność o tyle istotna, że G. i M. K. odebrali decyzję Starosty wraz z pouczeniem w dniu 16 września 2008 r. W postępowaniu dowodowym, które stanowi zasadniczą część postępowania administracyjnego, winna być stosowana większość zasad ogólnych wyrażonych w rozdziale 1 działu I k.p.a. Już bowiem art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organ administracji zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, nakładająca na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Przed przesądzeniem, czy odwołanie zostało wniesione w terminie organ winien zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami ustalić, czy w dniu 15 września 2008 r. nastąpiło prawidłowe i skuteczne doręczenie skarżącym przesyłki zawierającej decyzję Starosty z dnia 10 września 2008 r. W szczególności należy ustalić za pomocą wszelkich możliwych środków dowodowych, czy osoba która odebrała przesyłkę posiadała uprawnienie do odbioru korespondencji w imieniu skarżących (upoważnienie pocztowe). W dalszej kolejności należy rozważyć czy nie zachodzi przypadek doręczenia zastępczego określonego wart. 72 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli doręczający nie zastanie adresata w mieszkaniu, może doręczyć pismo dorosłemu domownikowi, a gdyby go nie było – administracji domu lub dozorcy, jeżeli osoby te nie mają sprzecznych interesów w sprawie i podjęły się oddania mu pisma. Dokonane w tych okolicznościach doręczenie, oparte jest na domniemaniu, że pismo dotarło do rąk adresata i wyznacza początek biegu terminu do podjęcia czynności prawnej. Taki sposób doręczenia pisma stronie nie uniemożliwia podniesienia zarzutu, iż uchybienie terminu jest następstwem okoliczności związanych z tym doręczeniem, ani także obalenia domniemania doręczenia pisma stronie. Strona może w szczególności wykazywać, że doręczenie zastępcze było wadliwe (niezgodne z treścią przepisu art. 72 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), albo też pismo w ogóle nie dotarło do rąk adresata. Stwierdzenie powyższych uchybień w postępowaniu dowodowym upoważniało Sąd do odstąpienia od merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w skardze, dotyczących naruszenia prawa własności skarżących bez właściwej rekompensaty, albowiem na skutek uchylenia zaskarżonego postanowienia sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu z uwzględnieniem przepisów art. 10 § 1 i art. 61 § 4 K.p.a., z uwzględnieniem uwag zawartych w treści niniejszego uzasadnienia. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.