II SA/Gd 3491/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: NSA Barbara Skrzycka-Pilch asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant: Barbara Kroczak po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2001 r., sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia 21 czerwca 2001r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz art. 157 § 3 Kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 28 sierpnia 2000r. Nr [...]. Podjęto ją w następującym stanie faktycznym. Prawomocną decyzją z dnia 28 sierpnia 2000r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 lutego 1999 r. znak [...] w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 3 garaży i obiektu magazynowego na terenie nieruchomości położonej w T. przy ul. [...]. M. i P. W. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 28 sierpnia 2000r., jako podstawę prawną wskazali art. 156 § 2 Kpa. Zdaniem skarżących budowa garaży stanowi ograniczenie inwestowania właścicielowi nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 09.02.1999r., albowiem uznało, że planowana inwestycja polegająca na budowie trzech garaży i obiektu magazynowego jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podstawą rozstrzygnięcia stanowił art. 46 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennego, który stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według organu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zdaniem organu w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 28 sierpnia 2000r. z uwagi na brak przesłanek określonych w art.156 § 1 Kpa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli M. W. i P. W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 16 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art.. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali, że z uzasadnienia decyzji SKO nie wynika, które z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania zakazuje budowy obiektu magazynowego, stąd też uznać należy, ze decyzja [...] wydana została bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Tym bardziej, iż gmina jest suwerenna w konkretyzacji miejscowych planów poprzez wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 sierpnia 2001r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu wskazano, że podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 46 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennego, który stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec stwierdzenia sprzeczności warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie 3 garaży i obiektu magazynowego z miejscowym planem zagospodarowania terenu należało w oparciu o powyższy przepis stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 lutego 1999r. znak: [...] w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie trzech garaży i obiektu magazynowego na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. Co do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2000r. M. i P. W. nie złożyli wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a tym samym nie złożyli również skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dopiero w dniu 21 maja 2001r. skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 28 sierpnia 2000r. Podniesione przez skarżących we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy argumenty nie stanowią podstawy do zmiany decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 czerwca 2001r. W sprawie brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 28 sierpnia 2000r. z uwagi na brak przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa. Powołany przepis powinien być interpretowany ściśle, a zatem przy stwierdzaniu nieważności decyzji należy brać pod rozwagę okoliczności w nim wymienione. Niedopuszczalne jest odwoływanie się do innych, nie wymienionych w tym przepisie przesłanek, w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary. Za niezasadne uznał organ twierdzenia skarżących o rażącym naruszeniu prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 28 sierpnia 2000r. Stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 lutego 1999r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie trzech garaży i obiektu magazynowego na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w T., wobec stwierdzenia sprzeczności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. W. i P. W., domagając się jej uchylenia. Zarzucili, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co narusza treść art. 16 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 10 § 1 i art. 8 Kpa oraz naruszenie przepisów konstytucyjnych – art. 2, art. 163, art. 164 ust. 3, art. 166 ust. 1 i art. 169 ust. 1 w odniesieniu do decyzji SKO z dnia 28 maja 2000 r. Nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż członek organu kolegialnego podlega z mocy prawa wyłączeniu, jeżeli wcześniej brał udział w postępowaniu w niższej instancji. W ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy brało udział dwoje członków SKO, którzy poprzednio uczestniczyli w postępowaniu w I instancji. Skarżący wskazali, iż gmina uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego decyduje o organizacji ładu przestrzennego. W dalszej kolejności miejscowy plan jest konkretyzowany poprzez wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Zarzut SKO o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa, w świetle w/w przepisów jest dowolną interpretacją art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z uzasadnienia decyzji SKO nie wynika, które z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania zakazuje budowy obiektu magazynowego, dlatego też decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa skarżący wskazali, iż nie uczestniczyli w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 9 lutego 1999r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Otrzymali zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania, lecz uznali, że sprawa ich nie dotyczy. Ponadto skarżący zarzucili, iż w aktach zgromadzonych przez SKO brak było wyrysu i wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem dokumentu niezbędnego do prawidłowego prowadzenia postępowania i stanowiącego podstawę materialną decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, co oznacza, iż granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania przez ten sąd. Te ostatnie będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia, ale tylko w ramach sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji stosunku administracyjnego. W tym znaczeniu sprawa administracyjna jest sprawą ze stosunku prawnego i dopiero akt lub czynność załatwiająca sprawę konkretyzuje określony stosunek prawny. Sąd, niezwiązany granicami skargi, nie może przekroczyć tych granic sprawy administracyjnej oraz stosunku prawnego, ponieważ miałby do czynienia z inną sprawą, wymagającą najpierw rozstrzygnięcia w drodze nowego aktu lub czynności konkretyzującej inny stosunek prawny. Tak więc granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej. W tym konkretnym przypadku sprawę administracyjną wyznaczał wniosek skarżących z dnia 18 maja 2001r. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak: [...] z dnia 28 sierpnia 2000r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 lutego 1999r. znak [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 3 garaży i obiektu magazynowego na terenie nieruchomości położonej w T. przy ul. [...]. Dopiero ten zakres postępowania w rozpoznawanej sprawie implikuje określeniem przesłanek oceny jego prawidłowości. W tym przypadku przedmiotem postępowania była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Dlatego też ocena ta powinna się ograniczać do tego czy kwestionowane rozstrzygnięcie lub postępowanie, w którym było ono podjęte, obciążone było kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa czy nie i czy organ odmawiając stwierdzenia nieważności dopuścił się naruszenia prawa. Przez rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa należy rozumieć naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego, oczywistą sprzeczność z przepisami prawa nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa, a stwierdzone wady muszą być o szczególnym ciężarze gatunkowym i mieć rażący charakter w sensie obiektywnym, a nie subiektywnym. W związku z tym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wskazanie jakie ewentualnie konkretne przepisy mogły być naruszone i dlaczego ich naruszenie ma charakter rażący lub nie. Podkreślić należy, iż przedmiotem postępowania przed sądem jest prawidłowość decyzji SKO odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji SKO stwierdzającej nieważność opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta, ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla skarżących. Organ orzekający w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności winien był ocenić, czy wydanie wskazanej decyzji SKO z dnia 28 sierpnia 2000 r. dotknięte było wadą rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu zaskarżonej decyzji zarzutu naruszenia prawa przy ocenie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 28 sierpnia 2000 r., w szczególności w związku z zarzutami rażącego naruszenia prawa i wydania decyzji bez podstawy prawnej, postawić nie można. Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 127 § 4 Kpa od decyzji wydanej w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze w sprawach należących do zadań własnych gminy odwołanie nie służy. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio. Natomiast art. 127 § 3 Kpa stanowi, ze od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem zaskarżenia opartym na zasadzie niedewolutywności i stanowi podstawę do ponownego postępowania w tej samej sprawie i przed tym samym organem. Nie jest to zatem postępowanie dwuinstancyjne rozumiane jako odrębne pod względem strukturalnym i funkcjonalnym, wobec czego zastosowanie wprost przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie jest oczywiste. Na marginesie tylko można zauważyć, że naruszenie instytucji wyłączenia przy wydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym pociąga za sobą sankcję wzruszalności tej decyzji w trybie wznowienia postępowania, a to na mocy art. 145 § 1 pkt 3 Kpa. Nie sposób za rażące naruszenie prawa uznać fakt odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 9 lutego 1999 r. w całości, zamiast jedynie w części dotyczącej planowanej realizacji obiektu magazynowego. Można byłoby wprawdzie przyjąć, w okolicznościach niniejszej sprawy, że realizacja garaży na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jest dopuszczalna, jednakże pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony (jej uprawnienia), lub treść obowiązku, podstawa prawa oraz stan faktyczny. Przyjmując zatem, iż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inicjowane jest złożeniem wniosku, który to wniosek określa zamierzenie inwestycyjne, wydaną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania traktować należało jako całość, a w każdym razie takie ujęcie przedmiotu nie stanowiło rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością. Nie jest również zasadny zarzut odnośnie wydania decyzji SKO z dnia 28 sierpnia 2000 r. bez podstawy prawnej. Pojęcie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) oznacza jednoznacznie, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis ten jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu indywidualnych aktów administracji – decyzji i postanowień (vide: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, Wydanie 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 725). Umocowanie organu administracji do wszczęcia z urzędu bądź na wniosek postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wynika wprost z ustawy (art. 157 w związku z art. 156 Kpa). Z kolei podstawą prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji SKO z dnia 28 sierpnia 2000 r. Nr [...] był obowiązujący w dacie orzekania przepis art. 46 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.) stanowiący, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast przepis art. 7 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. W tym kontekście decyzja SKO z dnia 28 sierpnia 2000 r. powołująca się na treść konkretnego zapisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyporządkowującego teren inwestycji do oznaczonej i opisanej jednostki planistycznej, nie została wydana, jak błędnie twierdzą skarżący, bez podstawy prawnej. Dalsze zarzuty uzasadniające żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze z 28 maja 2000 r. Nr [...] (dotyczą jak należy sądzić decyzji SKO o wskazanym numerze lecz z dnia 28 sierpnia 2000 r.) nie mogą być przez Sąd uwzględnione. Odnośnie zarzutu skarżących dotyczącego suwerenności gminy w zakresie ładu przestrzennego i samodzielnej interpretacji organów gminy postanowień uchwalonego planu Sąd wskazuje, iż niewątpliwie gmina samodzielnie uchwala miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, plany te po promulgowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowią prawo miejscowe. Postanowienia planu zagospodarowania jako prawa miejscowego podlegają jednak interpretacji organów związanych tymi przepisami miejscowymi i stosujących te przepisy. Tym samym odmienna interpretacja zapisów planu, w rozumieniu przepisów prawa gminnego, dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stanowi ingerencji w uprawnienia planistyczne gminy. Całkowicie chybiony jest więc zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie niezasadny jest zarzut braku udziału skarżących w postępowaniu poprzedzającym stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 lutego 1999r. znak [...] w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 3 garaży i obiektu magazynowego na terenie nieruchomości położonej w T. przy ul. [...]. Skarżący otrzymali zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania (vide: zawiadomienie z 10 sierpnia 2000 r. wraz z dowodem doręczenia, w aktach administracyjnych SKO) oraz doręczona im została decyzja z dnia 28 sierpnia 2000 r. W obu przypadkach dokumenty jednoznacznie określały przedmiot sprawy, zatem brak udziału strony w postępowaniu nie wynikał z jakiegokolwiek naruszenia prawa procesowego przez organ a w konsekwencji nie może być mowy o rażącym naruszeniu normy wyrażonej w art. 10 § 1 Kpa. W aktach sprawy dotyczących tej decyzji znajduje się także, wbrew zarzutowi skarżących, wyrys i wypis z planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Miejską Rady Narodowej nr [...] z dnia 27 stycznia 1986 r. publ. w Dzienniku Urzędowym Województwa Toruńskiego nr 2, poz. 70 ze zmianami (vide: akta administracyjne II instancji). Nie ma konieczności, aby te same dokumenty znajdowały się w aktach dotyczących zaskarżonej decyzji. Chybiony jest zarzut naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej. Ostateczna decyzja administracyjna może bowiem zostać wzruszona, przy czym wyłącznie w przypadkach przewidzianych w ustawie. Decyzja administracyjna korzysta z atrybuty domniemania prawidłowości, co oznacza, że ma ona moc obowiązującą dopóty, dopóki nie zostanie we właściwym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r. sygn. akt S.A. 1478/81, ONSA z 1981 r. z. 2, poz. 72). W postępowaniu administracyjnym wyróżnia się dwa rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej: materialnoprawną i procesowoprawną. Ustawodawca określił sankcje znajdujące zastosowanie w odniesieniu do każdej z wymienionych wadliwości. Co do wadliwości prawnoprocesowej wywołuje ona sankcję skutkującą wzruszalnością decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 145 Kpa), zaś druga z wymienionych wadliwości – sankcję nieważności decyzji (art. 156 Kpa). Instytucja prawna stwierdzenia nieważności tworzy zatem prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami przede wszystkim materialnoprawnymi, z wyjątkiem określonym w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (rażące naruszenie prawa obejmuje także prawo procesowe). Postępowanie to wszczyna się zarówno na żądanie strony jak i z urzędu. Rozpoznawana sprawa, co należy podkreślić, toczy się z inicjatywy skarżących, którzy złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 28 sierpnia 2000 r. (vide: wniosek z 18 maja 2000 r. oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania w aktach administracyjnych SKO), wykorzystując zatem prawną możliwość wzruszenia decyzji administracyjnej. W tym kontekście ogólnikowy i szerzej nieuzasadniony zarzut skargi odnoszący się do konstytucyjnej zasady zaufania do prawa nie sposób uznać za zasadny. W związku z powyższym, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.