II SA/Gd 35/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.), Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Agnieszka Dobroń, , po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 września 2004 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 255 (dwieście pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 29 marca 2000 r. P. R. zwrócił się do Prezydenta Miasta o przekształcenie przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. P. nr [...] w S. na działce nr [...], obręb [...] o powierzchni 4,966 m2 w prawo jej własności. Pismem z dnia 25 maja 2000 r. Prezydent Miasta poinformował wnioskodawcę, iż istnieje możliwość dokonania przedmiotowego przekształcenia w oparciu o znowelizowane przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Cena nieruchomości gruntowej zostanie ustalona na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednocześnie organ wezwał wnioskodawcę do udzielenia pisemnej odpowiedzi w terminie 14 dni czy "podtrzymuje on wolę dokonania takiego przekształcenia". Organ pouczył P. R., iż brak odpowiedzi w terminie będzie traktowany jako rezygnacja z przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a w następstwie zostanie wydana decyzja o umorzeniu postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia 9 października 2003 r., powołując się na przepisy art. 1 – 4a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.), powołując się na pierwotny wniosek P. R. z 29 marca 2000 r., przekształcił prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej wnioskodawcy w prawo własności ustalając jednocześnie odpłatność za to przekształcenie na kwotę 79.585 zł. P. R. wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym zakwestionował ustaloną przez organ administracji odpłatność za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, która w jego ocenie nie odpowiadała wartości rynkowej nieruchomości z uwagi na jej charakter i położenie. Nie uwzględniając tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 listopada 2003 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając faktyczne i prawne podstawy wskazane w jego uzasadnieniu. Właściciel nieruchomości nie wniósł skargi do Sądu i decyzja ta stała się ostateczna. W dniu 29 marca 2004 r. P. R. skierował do Prezydenta Miasta pismo, w którym stwierdził, co następuje: "dotyczy działki [...] przy ul. P. [...] Z uwagi na zawyżoną moim zdaniem wycenę wartości działki rezygnuję z prawa jej wykupu (tj. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności)". Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 21 września 2004 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 155 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku P. R. w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 9 października 2003 r. przekształcającej prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. P. [...], działka nr [...] o powierzchni 4,966 m2, obręb [...], KW Nr [...] odmówił jej uchylenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonał przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości na wniosek P. R. z dnia 29 marca 2000 r. W marcu 2004 r. P. R. wniósł o jej uchylenie wskazując, iż ustalona kwota należności za przekształcenie tego prawa jest za wysoka. Organ podkreślił, że złożenie przez stronę wniosku o przekształcenie w oparciu o przepisy prawa miało charakter roszczenia o dokonanie czynności administracyjnej, w wyniku której strona nabyła prawo własności gruntu będącego w jej użytkowaniu wieczystym. Wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 120, poz. 1299) decyzja jest źródłem stosunków cywilnoprawnych. Organ administracji wyjaśnił, że żaden przepis prawa nie dopuszcza rezygnacji z prawa własności w trybie administracyjnym, a zatem zastosowanie w tej sprawie art. 155 k.p.a. byłoby sprzeczne z przepisami, a ponadto nie przywracałoby stronie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. P. R. wniósł odwołanie od tego rozstrzygnięcia, w którym wywodził, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości zostało dokonane wbrew jego wnioskowi, albowiem zrezygnował on z takiej możliwości. Odwołujący się podkreślił, że po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia przez niego wniosku o przekształcenie, w związku ze zmianą przepisów, otrzymał propozycję dokonania takiego przekształcenia na niekorzystnych dla niego zasadach. W piśmie tym organ wskazał, że brak odpowiedzi skarżącego będzie rozumiany jako rezygnacja z wniosku o dokonanie przekształcenia. Skarżący z tego prawa skorzystał. W świetle tych okoliczności decyzja Prezydenta Miasta o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności była dla odwołującego się zaskoczeniem i wydana została bez jego zgody, jak również bez jego wniosku. Nie uwzględniając tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 listopada 2004 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygniecie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w jego uzasadnieniu. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja wydana w pierwszej instancji nie dotyczyła spraw kwestionowanych w odwołaniu, ale ograniczała się do rozstrzygnięcia, w trybie art. 155 k.p.a., kwestii uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Organ wyjaśnił również, że bez znaczenia jest twierdzenie strony odwołującej się, iż przekształcenia dokonano wbrew jej woli. P. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe rozstrzygniecie, w której wywodził, że decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wydana po upływie ponad trzech lat, a ponadto wbrew jego woli. Dlatego też, w jego ocenie, organ powinien zmienić tę decyzję w taki sposób, aby skarżący nie ponosił szkody w skutek zastosowania się do wytycznych zawartych w piśmie Prezydenta Miasta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślono, że Kolegium nie rozpatrywało kwestii przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ale jedynie możliwość zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1999 r., Nr 65, poz. 746) w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku przez skarżącego przekształcenia takiego można było dokonać jedynie na wniosek użytkownika wieczystego (por. art. 2 ustawy). Ustawa określała także sposób ustalenia opłaty za przekształcenie oraz sposób jej rozłożenia na raty (por. art. 5 i 5a). Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 8/98 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, między innymi, że art. 5 i 5a cytowanej wyżej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności są niezgodne z art. 2, art. 165 ust 1 oraz art. 167 ust 1 i 2 Konstytucji RP. Zakwestionowane przepisy dotyczyły w szczególności rozłożenia opłaty za przekształcenie tego prawa na raty oraz sposobu jej ustalenia. Wskazać w tym miejscu należy, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia 9 października 2003 r. była wadliwa. Stosownie bowiem do przepisów ustawy podjęcie takiej decyzji mogło nastąpić jedynie na wniosek zainteresowanej osoby fizycznej. W aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącego z dnia 29 marca 2000r., który jednak nie został przez organ w terminie rozpoznany. Wobec zmiany stanu prawnego, będącego konsekwencją opisanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, organ administracji, zgodnie z art. 9 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak również czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, poinformował skarżącego o zmianie przepisów dotyczących sposobu rozpoznania jego wniosku. Podkreślić w tym miejscu należy w piśmie z dnia 25 maja 2000 r. organ pouczył skarżącego, iż brak jego pisemnej odpowiedzi odczytany będzie jako rezygnacja z przekształcenia, a w rezultacie wydana zostanie decyzja o umorzeniu postępowania w tej sprawie. W świetle przytoczonej wyżej treści pisma skarżący miał prawo przyjąć, iż brak jego pisemnej odpowiedzi będzie jednoznaczny z cofnięciem tego wniosku i doprowadzi do umorzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie, na podstawie prawnej wskazanej w tym piśmie. Stosownie do art. 105 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia tego przepisu wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w sprawie nie zachodzi któraś z określonych w tym artykule przesłanek, przemawiających za uchyleniem bądź zmianą decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym Postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W przedmiotowej sprawie organ powinien był badać jedynie cztery opisane wyżej przesłanki dotyczące możliwości zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 października 2003 r. Z akt sprawy wynika, iż spełnione były wszystkie przesłanki do dokonania zmiany lub uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a więc istniała decyzja ostateczna, za jej uchyleniem lub zmianą przemawiał słuszny interes strony, strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak było przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Późniejsze (po upływie okresu niemalże czterech lat od dnia złożenia pierwotnego wniosku) podjęcie decyzji przez Prezydenta Miasta w przedmiocie przekształcenia przysługującego P. R. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uznać należy za dokonane bez wniosku skarżącego i mimo jego sprzeciwu. Była to wystarczająca przesłanka do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 października 2003 r. W dalszym toku postępowania organ powinien ponownie rozpoznać wniosek P. R. o uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 października 2003 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, biorąc przy tym pod uwagę w szczególności słuszny interes strony. Wskazać ponadto należy, że argumenty użyte przez organy administracji, co do cywilnoprawnego charakteru przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i skutków tego przekształcenia są oczywiście błędne. Jeżeli bowiem z wyraźnej woli ustawodawcy przekazano do kompetencji organom gminy możliwość ingerencji w stosunki cywilnoprawne poprzez wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to wszystkie kwestie z tym związane będą rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Ewentualna zmiana, bądź uchylenie takich decyzji będzie możliwa tylko i wyłącznie w trybie i na zasadach określonych przepisami k.p.a., w tym w trybach nadzwyczajnych, o jakich mowa w art. 16 § 1 k.p.a., w tym przypadku w trybie art. 155 k.p.a. Wynika to wprost z uregulowań zawartych w art. 2 § 3 k.p.c. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.