II SA/Gd 351/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: Sylwia Górny po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. O.-P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 grudnia 2004 r., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 5, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał A. O. – P. dokonać do dnia 15 marca 2005 r. rozbiórki garażu wolnostojącego na działce nr [...] przy ul. S. w G. wybudowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego decyzją z dnia 9 stycznia 2001 r. projektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 4 marca 2003 r. wizji lokalnej stwierdzono istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w postaci zmiany szerokości, wysokości, długości, poziomu posadowienia i lokalizacji budynku garażowego. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2004 r. wstrzymano prowadzenie robót budowanych związanych z budową garażu i budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zobowiązano A. O. – P. do przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z pomiarem geodezyjnym obu budynków uwzględniającej ich rzędne posadowienia i kalenic oraz rzędne terenu. Inwestor w dniu 28 maja 2004 r. dostarczył dokumentację dotycząca budynku garażu. Decyzją z dnia 30 czerwca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie budynku garażowego i przedłożenia projektu zamiennego uwzględniającego wykonane zmiany w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Inwestor nie dostarczył wymaganych dokumentów, ani nie zgłosił wykonania przebudowy budynku garażowego do wyznaczonego przez organ terminu, to jest do dnia 30 września 2004 r. Niewykonanie powyższych obowiązków uzasadniało, zdaniem organu, wydanie decyzji z dnia 10 grudnia 2004 r. o nakazie rozbiórki przedmiotowego garażu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. O. – P. wskazując w uzasadnieniu, że żądana przez organ dokumentacja projektowa została przez niego omyłkowo złożona w wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta, a nie jak wynika z decyzji z dnia 30 czerwca 2004 r. u Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto odwołujący się wskazał w odwołaniu, że aktualnie posiada zgodę sąsiadów na wybudowanie przedmiotowego garażu i prosi o możliwość zalegalizowania inwestycji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 marca 2005 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 51 ust. 5 , art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazu rozbiórki garażu wolnostojącego na działce nr [...] przy ul. S. w G. oraz uchylił tę decyzję w części dotyczącej terminu wykonania tego obowiązku. W tym zakresie orzekł o braku podstaw do określenia terminu rozbiórki obiektu w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż rozstrzygnięcie w zakresie dotyczącej nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku garażu jest prawnie uzasadnione. Jednocześnie organ wskazał, że nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego podlega wykonaniu w chwili uprawomocnienia się decyzji nakazowej. Dlatego też organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczonego terminu rozbiórki oraz orzekł o braku podstaw do określenia terminu rozbiórki obiektu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, iż decyzja z dnia 30 czerwca 2004 r. precyzyjnie wskazywała, że żądane przez organ dokumenty należy przedłożyć Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Ponadto podniesiono, że inwestor brał czynny udział w postępowaniu administracyjnym, informowany był też na bieżąco o czynnościach podejmowanych przez organ I instancji, co wskazuje, że był świadomy do którego organu należy żądaną dokumentację złożyć. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. O. – P. żądając jej uchylenia. Skarżący nie kwestionował ustaleń organu, że wybudował garaż z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Wskazał jednakże, iż zebrał on wszelkie wymagane decyzją oraz prawem dokumenty. Wyjaśnił, że nieterminowe złożenie dokumentacji spowodowane było omyłkowym jej wysłaniem do innego organu. Podkreślił także, że posiada zgodę sąsiadów na realizację inwestycji, na dowód czego przedłożył "Oświadczenie" z dnia 26 marca 2004 r. z którego treści wynika, że współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości – M. B., Z. B. i I. T. wyrażają zgodę na budowę garażu na granicy działek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że inwestor nie dołączył żądanej dokumentacji do odwołania ani nie złożył jej organowi II instancji do daty wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W przedmiotowej sprawie skarga nie jest uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że decyzją z dnia 30 czerwca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie budynku garażowego i przedłożenia projektu zamiennego uwzględniającego wykonane zmiany w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Inwestor nie dostarczył wymaganych dokumentów w zakreślonym przez organ terminie, co stało się podstawą wydania zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki. Należy zważyć także, że inwestor nie wykonał drugiego nałożonego decyzją z dnia 30 czerwca 2004 r. obowiązku, nie zgłosił bowiem wykonania obowiązku przebudowy budynku garażowego w celu doprowadzenia prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Rozpoznając przedmiotową sprawę stwierdzić należy, iż organ II instancji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Organ miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji o rozbiórce przedmiotowego obiektu, bowiem inwestor mimo wyznaczonego w decyzji terminu, to jest do dnia 30 września 2004 r. nie wykonał nałożonych przez organ obowiązków. Wyjaśnienia A. O. – P., iż omyłkowo przesłał wymaganą dokumentację do Urzędu Miejskiego, Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Potwierdzeniem stanowiska skarżącego mogłoby być złożenie wymaganej dokumentacji wraz z odwołaniem, ewentualnie ze skargą. Skarżący jednakże do chwili obecnej, mimo toczącego się nadal postępowania niniejszej dokumentacji nie złożył. Mając zatem na względzie znajdujący z się w aktach materiał dowodowy należy stwierdzić brak przesłanek dla uznania, iż przedmiotowa dokumentacja istnieje, lecz została złożona omyłkowo w innym organie. Podsumowując: skarżący miał obowiązek dostarczenia dokumentów organowi wskazanemu w decyzji, w przypadku omyłkowego ich doręczenia innemu organowi powinien był niezwłocznie przedłożyć dokumentację właściwemu organowi wraz z wyjaśnieniami. Nie zasługuje także na uwzględnienie drugi zarzut skarżącego dotyczący uzyskania zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości na posadowienie garażu na granicy działek. Przepis § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr.10, poz. 46 ze zm.) stanowił, iż dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wskazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Zatem wyżej wskazany przepis jednoznacznie wymagał uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości w przypadku założenia, iż projektowana inwestycja ma być posadowiona bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości mniejszej niż 1,5 m.. Powyższe rozporządzenie z dniem 16 grudnia 2002 r. zastąpione zostało przez rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690). Jednakże zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 lutego 2003 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które zmienia treść § 1 powyższego Rozporządzenia przepisy dotychczasowe (przepisy Rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r.) mają zastosowanie w sprawach, w których został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Zgodnie zatem z powyższym przepisem w przedmiotowej sprawie zastosowanie miałyby nadal przepisy Rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. Jednakże w wyroku z dnia marca 2001 r. Trybunał Konstytucyjny uznał z niekonstytucyjny zwrot "uzyskana pisemna zgoda jej właściciela" użyty w § 12 ust. 6 Rozporządzenie MGPiB z 14 grudnia 1994 r. Orzeczenie to weszło w życie w dniu16 marca 2001 r. Zgodnie z art. 190 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem orzeczenie to związało organ od dnia 16 marca 2001 r. co do brzmienia art. § 12 ust. 6 tego Rozporządzenia. Przenosząc przedstawione wyżej przepisy na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w związku ze stwierdzeniem niekonstytucyjności przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr.10, poz. 46 ze zm.) od dnia 16 maja 2001 r. w części dotyczącej pisemnej zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, zaś uzyskana przez skarżącego zgoda sąsiadów nie ma w sprawie znaczenia. Rozważenia wymaga także kwestia zastosowanej przez organ w niniejszej sprawie sankcji w postaci nakazu rozbiórki całego obiektu. Wykładnia przepisu art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego wskazuje bowiem, że ustawodawca nie nałożył na właściwy organ obowiązku nakazania rozbiórki, przeciwnie pozostawiony został uznaniu organów nadzoru budowlanego wybór zastosowania jednego z trzech możliwych rozstrzygnięć, uzależnionych od stopnia zaawansowania robót budowlanych i ich charakteru. Utrwalone w dotychczasowym stanie prawnym poglądy judykatury, które w ocenie Sądu nie straciły na aktualności, przemawiają za tym, by nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 51 traktować jako rozwiązanie ostateczne, dopuszczalne dopiero w sytuacji, gdy nie jest możliwe doprowadzenie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ zatem powinien przede wszystkim wskazać inwestorowi, jakie czynności powinien wykonać w tym celu. Decyzja uznaniowa nie może być zatem dowolna a zastosowanie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych przepisem art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, również w aspekcie tego, czy nakazy mają dotyczyć całego obiektu budowlanego, czy też jego części oraz oceny zebranego materiału dowodowego, pod kątem wyboru właściwego i prawidłowego orzeczenia, uwzględniającego wszakże słuszny interes strony. Należy podkreślić, że działanie organów, orzekających na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), nie może mieć charakteru represyjnego i winno być proporcjonalne do stwierdzonego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie decyzja o nakazie rozbiórki jest jednak uzasadniona, bowiem charakter odstąpień przy realizowaniu przedmiotowej inwestycji jest na tyle istotny, szczególnie w zakresie wymiarów obiektu (szerokości, wysokości, długości), poziomu posadowienia obiektu oraz przybliżenia obiektu do granicy sąsiedniej działki, iż w świetle obowiązujących przepisów nie ma możliwości jego legalizacji w obecnym kształcie. Każda próba dostosowania istniejącego obiektu do obowiązujących przepisów biorąc pod uwagę jego lokalizacji w odległości 1,2 m od granicy działki powodowałaby konieczność rozbiórki i postawienia obiektu na nowo. W tym przypadku zastosowanie innego środka przewidzianego w treści przepisu art. 51 pkt 5 prawa budowlanego byłoby nieuzasadnione. Orzekając o rozbiórce obiektu budowlanego organ administracyjny zobowiązany jest do zbadania istnienia ustawowych jej przesłanek. Ponieważ administracyjny w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo stwierdził zaistnienie przesłanek rozbiórki, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.