II SA/Gd 351/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 7 marca 2012 r. Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla działek nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] i [...] w G., stanowiących własność Gminy Miasta, dla inwestycji polegającej na budowie fragmentu ciągu pieszo – jezdnego i budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego pełną ścianą na granicy z działką nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą. W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4 pkt 5 i 9, art. 54 i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.). W uzasadnieniu powołując się na sporządzoną w sprawie stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ wskazał na spełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwiających ustalenie warunków zabudowy. Obowiązującą dla planowanej inwestycji linię zabudowy organ wyznaczył w odległości 6 metrów od granicy z pasem drogowym na odcinku oznaczonym na załączniku graficznym literami B-C, zaś nieprzekraczalną linię od ulicy [...] – jak na załączniku graficznym do decyzji. Określił też parametry przyszłej zabudowy i wymagania w zakresie wskazanym w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i J. S. właściciele sąsiedniej nieruchomości zabudowanej stanowiącej działkę nr [...]. Zażądali zmiany decyzji poprzez: "1) uwzględnienie w opisie oraz na mapie stanowiącej załącznik istniejącej infrastruktury drogowej w postaci ciągu pieszo-jednego stanowiącego dojazd i dojście od nieruchomości sąsiedniej - [...] do ulicy [...], 2) odpowiednią korektę linii zabudowy od ulicy [...] (odcinek C-D) przez usytuowanie jej zgodnie ze stanem faktycznym w odpowiedniej odległości od krawędzi istniejącego ciągu pieszo-jezdnego". W uzasadnieniu wyjasnili, że na części działki [...] zlokalizowany jest ciąg pieszo- jezdny stanowiący dojazd do ich nieruchomości oraz dojście piesze schodami do ulicy [...]. Ciąg ten został wykonany w 2007 r. na podstawie projektu budowlanego za zgodą właściciela działki tj. Gminy Miasta. Częściowe zajęcie działki [...] na urządzenie ciągu pieszo- jezdnego było konieczne z uwagi na to, iż wcześniejszy istniejący dojazd o szerokości w najwęższym miejscu 2,85 m nie spełniał wymaganych przepisami prawa szerokości. Skarżący zarzucili w odwołaniu, że w treści decyzji oraz na załączniku graficznym pominięto istniejący i wykonany przez nich ciąg pieszo jezdny przez co dokumenty te nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu. Zmniejszenie szerokości dojazdu nie jest natomiast możliwe, ponieważ doprowadziłoby to do kolizji z normami prawa budowlanego. Okoliczność ta ma istotny wpływ na treść wydanej decyzji w zakresie ochrony interesów osób trzecich, ponieważ zbycie przez Gminę gruntu z warunkami zabudowy określonymi w decyzji doprowadzi do konfliktu z nabywcą i do próby ograniczenia dojazdu i dojścia do ich nieruchomości. Do odwołania skarżący załączyli dokumenty potwierdzające wskazane przez nich okoliczności związane z poszerzeniem i utwardzeniem ciągu pieszo – jezdnego do ich nieruchomości na działce [...] za zgodą Prezydenta Miasta. W piśmie z dnia 16 maja 2012 r. skarżący wnieśli o wyznaczenie innego organu z uwagi na treść przepisu art. 24 § 1 pkt 7 w zw. z art. 26 § 3 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 marca 2013 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została wykonana prawidłowo. Obszar analizowany oraz parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone zgodnie z § 3 ust. 1, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie wyników analizy ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wnioskowana inwestycja spełnia wymogi określone w art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zachowana została kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy, w związku z czym Prezydent, stosownie do art. 56 w związku z art. 64 wskazanej ustawy, nie mógł odmówić ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Projekt decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do treści art.53 ust.4 pkt 5 ustawy, został przedłożony do uzgodnienia właściwemu organowi administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem mas ziemnych, tj. Marszałkowi Województwa, który postanowieniem z dnia 6 lutego 2012r. uzgodnił projekt decyzji bez uwag. W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy bada się zgodność zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującymi w tym zakresie przepisami oraz czy realizacja planowanej inwestycji jest możliwa ze względu na sposób zabudowy i zagospodarowania terenu, na jakim się znajduje, a podstawą do wydania decyzji jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym zlokalizowana ma być inwestycja. Z analizy stanowiącej postawę wydania zaskarżonej decyzji wynika, że możliwa jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego określonego jako budowa ciągu pieszo-jezdnego oraz budynku mieszkalnego bliźniaczego na terenie działek nr [...] oraz [...] przy ul. [...]/[...] w G. Teren inwestycji obejmuje działki nr [...] oraz [...] i decyzja określa warunki zabudowy wyłącznie dla tych nieruchomości. Wyjaśniono, że ani wniosek o ustalenie warunków zabudowy ani decyzja te warunki ustalająca nie dotyczą części ciągu pieszo-jezdnego w części od nieruchomości przy ul. [...] (tj. od działki nr [...]) do ulicy [...], tj. części położonej powyżej działek objętych decyzją. Brak zatem podstaw do uwzględniania tej części ciągu pieszo-jezdnego w zaskarżonej decyzji. Za nieuzasadnione uznało Kolegium żądanie korekty linii zabudowy od ul. [...] z uwagi na fakt, że linia zabudowy określona została w analizie i wyznaczona jest jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na sąsiedniej działce nr [...](oznaczona literami B-C), zgodnie z dyspozycją § 4 ust.1 rozporządzenia. Wyjaśniono, że odcinek C-D, którego korekty domagają się skarżący, stanowi granicę pomiędzy działką nr [...] oraz nr [...], nie stanowi zaś odcinka wyznaczającego linię zabudowy. Linia zabudowy wyznaczona dla nowej inwestycji stanowi przedłużenie linii zabudowy na działce, której właścicielami są J. i M. S. Nie odbiega zatem od istniejącej linii zabudowy, a wręcz jest jej kontynuacją. Obawy dotyczące ewentualnego późniejszego sporu z nabywcą nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy są zdaniem Kolegium przedwczesne i nie mogą stanowić podstawy do zmiany decyzji. SKO podkreśliło jednocześnie, że zamierzeniem inwestycyjnym objęta jest również budowa ciągu pieszo-jezdnego na odcinku B-C, tj. wzdłuż granicy działki nr [...] od strony ulicy [...]. W ocenie Kolegium organ, przed sprzedażą przedmiotowej nieruchomości, powinien dokonać jej podziału i pas drogowy stanowiący ciąg pieszo - jezdny przejąć na własność gminy, gdyż nie może pozostawić właścicieli nieruchomości położonych od ul. [...] za działką nr [...] bez dostępu do drogi publicznej. Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy badana jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Kolejnym etapem procesu inwestycyjnego jest postępowanie zmierzające do udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Dopiero wówczas strony będą mogły podnosić ewentualne zarzuty dotyczące odległości inwestycji od pasa drogowego czy szerokości ciągu pieszo-jezdnego, gdyż okoliczności te określone są przepisami ustawy Prawo budowlane. Kolegium wskazało, że nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniosku z dnia 16 maja 2012 r. i wyznaczenia innego organu do załatwienia przedmiotowej sprawy. Przywołując treść przepisu art. 25 kpa wyjaśniło, że sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją nie dotyczy interesów majątkowych żadnej ze wskazanych w tym przepisie osób, zatem brak jest podstaw do wyłączenia organu od załatwienia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. i J. S. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Podtrzymując argumentację podniesioną w odwołaniu, zarzucili naruszenie art. 7, 75, 77 § 1, 78 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze szeregu dowodów potwierdzających fakt częściowej zabudowy działki [...] ciągiem pieszo-jezdnym, a także pominięcie w treści uzasadnienia wyjaśnienia, dlaczego organ nie przyznał tym dokumentom mocy dowodowej. Zaskarżonym decyzjom zarzucono ponadto naruszenie przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez pominięcie w treści decyzji oraz w załączniku graficznym istotnego faktu zabudowy części przedmiotowej działki nr [...] istniejącym ciągiem pieszo-jezdnym od ul. [...] do ul. [...], w związku z czym dokumenty te nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu w zakresie istniejącego zagospodarowania i funkcji terenu. W ocenie skarżących zaskarżone rozstrzygnięcia naruszają również przepis art. 6 ust 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie praw osób trzecich - właścicieli sąsiedniej nieruchomości położonej na działce [...], polegające na niezapewnieniu im zgodnego z prawem i obowiązującymi normami przejazdu do ich nieruchomości. Końcowo zarzucono naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 5 wskazanej powyżej ustawy oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia przez wyznaczenie linii zabudowy w sposób sprzeczny przepisem odrębnym - z normą art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, nakazującą zachowanie minimum 6 m odległości budynku od drogi najniższej kategorii. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrolując legalność sąd nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Kontrolowane postępowanie administracyjne, wszczęte na skutek wniosku Gminy Miasta o ustalenie warunków zabudowy, odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz przepisach wykonawczych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis art. 59 ust. 1 ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia Kolegium art. 61 ust. 1 ustawy przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia wszystkie wymienionych w nim przesłanek, w tym od zrealizowania zasady "dobrego sąsiedztwa", czyli dostosowania planowanych warunków zabudowy do istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem takiego ukształtowania instytucji warunków zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej (obejmującej gabaryty i formy architektoniczne) zabudowy już istniejącej. Cechy nowej zabudowy zostały określone w powołanym wcześniej rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści § 9 wskazanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4). Z kolei przepis § 3 rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Przenosząc powyższe unormowania na grunt rozpoznawanej sprawy jako słuszne należy ocenić stanowisko organów administracji obu instancji aprobujące przedmiotową inwestycję poprzez ustalenie dla niej warunków zabudowy. Inwestycja Gminy Miasta polegała na budowie fragmentu ciągu pieszo – jezdnego i budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego pełną ścianą na granicy z działką skarżących nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą. Inwestycją tą planowano objąć część działki nr [...] i oraz całą działkę nr [...], które stanowią własność Gminy Miasta. Kontrolując merytorycznie poprawność zaskarżonego aktu Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko organów, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia decyzji znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności w sporządzonych dla potrzeb sprawy mapach. Organ prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, stosownie do postanowień rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia poczynione w zakresie wyznaczenia linii zabudowy, geometrii dachu, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, czy wysokość planowanej zabudowy potwierdzają zgodność wyznaczonych dla inwestycji warunków, wymagań i zasad zabudowy. Uwzględniając charakter, zakres i przedmiot inwestycji ocenić należy, iż organ podjął wszystkie niezbędne kroki celem ustalenia wymaganych warunków zabudowy. W rezultacie nie budzi wątpliwości Sądu, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Wprawdzie zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania w części tekstowej zawierają zapisy ogólnikowe i nie w pełni obrazujące rzeczywiście uwzględnione uwarunkowania przy ustalaniu warunków nowej zabudowy, to jednak całokształt decyzji, którą uzupełniają załączniki graficzne, w tym załącznik graficzny stanowiący integralną część analizy funkcji i cech zabudowy, pozwala na wniosek, że uchybienie to nie miało takiej wagi, ażeby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wbrew bowiem zarzutom skarżących organy orzekające w sprawie oceniając planowaną inwestycję w kontekście ładu przestrzennego w jej otoczeniu uwzględniły istniejące już zagospodarowanie części działki nr [...]. Część obszaru działki nr [...], za zgodą Prezydenta Miasta udzieloną w piśmie z dnia 7 grudnia 2012 r., Nr [...], została zagospodarowana przez skarżących poprzez urządzenie ciągu pieszo – jezdnego polegające na utwardzeniu dotychczasowej nawierzchni w celu umożliwienia dojazdu do należącej do nich nieruchomości przy ul. [...] od strony ul. [...]. Z akt sprawy wynika, że utwardzenie nawierzchni zostało przez skarżących wykonane po uprzednim wyburzeniu obiektu budowlanego posadowionego na wskazanej części działki nr [...]. Według oświadczeń skarżących zagospodarowana na cele komunikacyjne część działki nr [...] jest przez nich w tym celu użytkowana. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności z jej części graficznej, wynika w sposób czytelny, jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji. Pozwala to na wniosek, że organy ustalając paramenty i wskaźniki dla nowej zabudowy uwzględniły istniejący stan zagospodarowania na części działki nr [...], pomimo tego, że w sposób nieprecyzyjny dały temu wyraz w decyzji. Świadczy o tym chociażby wyznaczona linia nowej zabudowy przeprowadzona zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Linia nowej zabudowy od strony ul. [...] ustalona została jako kontynuacja istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez budynek skarżących przy ul. [...] usytuowany przy granicy z planowaną inwestycją i w żadnym razie nie ingerowała w urządzony przez skarżących ciąg pieszo – jezdny na części działki nr [...]. Sformułowanie użyte w analizie funkcji i cech zabudowy oraz w decyzji o warunkach o odległości 6 m pomiędzy granicą działki a pasem drogowym ul. [...] na odcinku oznaczonym na załączniku graficznym literami B-C nie świadczy o tym, że organy zignorowały urządzony przez skarżących ciąg pieszo – jezdny. Po pierwsze bowiem poprzez wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie linii wyznaczonej przez budynek skarżących (odcinek B-C) nową zabudowę dopuszczono jedynie na części działki [...] i nie objęto nią tej części którą użytkują skarżący. Po drugie, parametr odległości 6 m nowej zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, którą stanowi ul. [...], ustalony został zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), i nie ma wpływu na ciąg pieszo – jezdny, z którego korzystają skarżący. Wymóg ustalony we wskazanym przepisie nie odnosi się natomiast do odległości dzielącej planowany budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej od krawędzi urządzonego przez skarżących ciągu pieszo – jezdnego, który nie ma statusu żadnej z dróg wskazanych w tabeli z przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a zatem wskazane parametry w odniesieniu do niego nie są wymagane. Zdjęcia satelitarne przedłożone przez pełnomocnika skarżących w postępowaniu sądowoadministracyjnym (k. 34 i 35 akt sądowych) również potwierdzają, że organy orzekające w sprawie uwzględniły zastany stan zagospodarowania części działki nr [...] i nie dopuściły się w tym względzie takiego uchybienia, który zmuszałby do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Planowane przez Gminę - zabudowa i zagospodarowanie działek nr [...] i nr [...] dostosowane zostało do istniejącego sposobu zagospodarowania terenu, w tym również do wymogów i potrzeb komunikacyjnych działki skarżących o nr [...]. Nie można bowiem pominąć faktu, że planowana inwestycja obejmuje nie tylko wzniesienie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, ale również budowę fragmentu ciągu pieszo – jezdnego mającego uzupełniać istniejące zagospodarowanie komunikacyjne terenu. Powyższe prowadzi do wniosku, że obawy skarżących, że planowane zagospodarowanie ograniczy im możliwość korzystania z urządzonego ciągu pieszo – jezdnego, są niezasadne. Wbrew zarzutom skarżących kwestionowane decyzje nie naruszają również art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy, który stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W przedmiotowym postępowaniu interes prawny skarżących wywodzony z uprawnień właścicielskich do działki nr [...] był w pełni respektowany i uwzględniony przy ustalaniu warunków dla nowej zabudowy. Świadczy o tym chociażby wyznaczony prawidłowo obszar oddziaływania planowanej inwestycji i wzięte pod uwagę parametry i wskaźniki budynku bliźniaczego usytuowanego na działce skarżących, z którym planowany budynek ma się "stykać" ścianą. Trudno natomiast wywodzić interes prawny skarżących z faktu użytkowania, jak się wydaje bezumownego, części działki nr [...], która stanowi własność Gminy Miasta. Z tego rodzaju korzystania z nieruchomości może wynikać wyłącznie interes faktyczny, który pomimo tego, że nie korzysta z ochrony prawnej, to i tak w kontrolowanym postępowaniu nie został naruszony. Gmina bowiem zaplanowała nową inwestycję na części działki nr [...], która nie jest wykorzystywana przez skarżących. Poza tym zwrócić należy uwagę, że z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesu osób trzecich, gdyż decyzja ta nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Podkreślenia nadto wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedza wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, która determinuje możliwość rozpoczęcia prac budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Z tych względów w decyzji o warunkach zabudowy określone są zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań co do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Taki charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy powoduje, iż zakres ochrony osób trzecich ulega konkretyzacji, ale przede wszystkim uwzględnieniu i szczegółowej weryfikacji, na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. W kontrolowanej decyzji interesy skarżących zostały należycie zabezpieczone, co odzwierciedlają jej zapisy, a w szczególności pkt 6 decyzji o warunkach. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy w związku z art. 64 ust. 1 ustawy) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. Z tego powodu ochrona interesów skarżących na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu na tym etapie procesu inwestycyjnego uprawnienia skarżących nie zostały ograniczone. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że zarzut niezgodności wydanej decyzji w zakresie ustalonej linii zabudowy z przepisem ustawy o drogach publicznych regulującym odległości zabudowy od drogi publicznej jest niezasadny z tego względu, że ciąg pieszo- jezdny usytuowany na działkach [...] i [...] (ich wzajemne położenie dokładnie ilustruje mapa z ewidencji na karcie 12 akt organu I instancji) nie jest drogą publiczną. Zarzut związany z nieuwzględnieniem przez organ odwoławczy przedstawionych przez skarżących dokumentów i nieprzyznaniem im mocy dowodowej także nie jest zasadny. Organ ten bowiem nie podważał mocy dowodowej załączonej do odwołania dokumentacji, lecz uznał że okoliczności wynikające z tej dokumentacji nie miały znaczenia w sprawie. Okoliczności faktyczne sprawy nie były zresztą sporne. Skarżący zarzucali jedynie, że istniejący i wybudowany przez nich na części działki objętej decyzją o warunkach zabudowy ciąg pieszo – jezdny nie został uwzględniony i należycie zabezpieczony w decyzji organu I instancji przed przyszłymi działaniami inwestora. Zdaniem Sądu zarzut, że w sporządzonej analizie pominięto istnienie przedmiotowego ciągu w części działki [...] jest wprawdzie słuszny, gdyż analiza powinna wskazywać również istniejące zagospodarowanie terenu, niemniej w okolicznościach sprawy nie miał on wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że skarżący dysponując jedynie zgodą właściciela działki nr [...] na poszerzenie i utwardzenie ciągu pieszo jezdnego prowadzącego do ich nieruchomości nie mają żadnego tytułu prawnego uprawniającego ich do żądania takiego zagospodarowania terenu tej działki, które będzie uwzględniało ich interes w kwestii dojazdu do własnej nieruchomości. Skarżący domagając się uwzględnienia w zapisach wydanej decyzji istnienia i ochrony zrealizowanej przez siebie na działce [...] inwestycji dążą do zabezpieczenia się przed takimi planami inwestora, które mogłyby prowadzić do zmiany istniejącego w tym zakresie stanu rzeczy. Wyjaśnić zatem należy, że decyzja o warunkach zabudowy dla działki [...] nie jest tym instrumentem prawnym z którego powinni korzystać skarżący w celu zabezpieczenia dla swojej nieruchomości możliwości przechodu i przejazdu przez cudzą nieruchomość. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.