II SA/Gd 351/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 czerwca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt SKO Gd/4044/22 w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 11 stycznia 2022 r. M. T. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Strona") wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: "MOPS") w Gdyni o przyznanie zasiłku celowego na: pokrycie kosztów prywatnego podstawowego leczenia w zakresie nierefundowanym przez NFZ, środki higieny, żywność, opłaty za prąd, czynsz i zaległości czynszowe, zasiłek na dożywianie, zakup posiłku. Decyzją z 11 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta Gdyni (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 39 ust. 1 i 2, art. 102 ust. 1 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.) - dalej: "u.p.s.", oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1296) - dalej: "Rozporządzenie", odmówił Stronie przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów prywatnego podstawowego leczenia w zakresie nierefundowanym przez NFZ, środki higieny, żywność, opłaty prądu, czynszu, opłacenia zaległości czynszowych, zasiłku na dożywianie, zakup posiłku. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w dniu 24 stycznia 2022 r. przeprowadzono z Wnioskodawczynią rozmowę telefoniczną (zgodnie z art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) - dalej: "specustawa COVID-19"), podczas której pracownik socjalny ustalił, iż Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, nie posiada żadnego dochodu, utrzymują się z zasiłku pielęgnacyjnego matki w kwocie 215,84 zł, zasiłku stałego matki w kwocie 492,08 zł, zasiłków celowych w kwocie 50 zł, zasiłków z programu rządowego (żywność) po 200 zł miesięcznie oraz świadczenia uzupełniającego 500 zł, ponadto Stronie przyznano zasiłek na leki dla matki. Wskazano, że z oświadczenia Wnioskodawczyni wynika, iż nie podejmuje ona zatrudnienia z uwagi na oczekiwanie na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, Strona nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy. Po przytoczeniu treści przepisów art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3, art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. oraz § 1 Rozporządzenia Prezydent wskazał, że odmówił Wnioskodawczyni przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów prywatnego podstawowego leczenia w zakresie nierefundowanym przez NFZ, pomimo tego, że zgodnie z Rozporządzeniem dochód Strony mieści się w kryterium dochodowym dla osób wspólnie gospodarujących, gdyż wskazanego przez Wnioskodawczynię celu nie można uznać za niezbędną potrzebę bytową. Organ pierwszej instancji wskazał, że odmówił Stronie również pomocy na zakup posiłku, na czynsz, na prąd i zaległości czynszowe, gdyż Wnioskodawczyni zapytana przez pracownika socjalnego nie była w stanie określić kwoty, jaką wydaje na leki, nie potrafiła również podać, czy płaci jakiekolwiek kwoty tytułem czynszu, ile wynosi zadłużenie. Prezydent ustalił, że w styczniu 2022 r. kwota czynszu wynosiła 735,21 zł. Zwrócono uwagę, że Wnioskodawczyni i jej matka otrzymują zasiłki celowe od stycznia 2022 r. z programu rządowego "Posiłek w domu i w szkole" po 200 zł miesięcznie. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ pierwszej instancji podniósł, że "niezbędna potrzeba życiowa", o której mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., to potrzeba: bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować - potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym; taka, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka; taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, gdyż zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie. Prezydent wskazał następnie, że wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji odnośnie ubezpieczenia Wnioskodawczyni i otrzymał informację, że decyzją z 8 marca 2022 r. przyznano Stronie prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 16 lutego 2022 r. do 16 maja 2022 r. Zdaniem organu pierwszej instancji w tej sytuacji przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego m.in. na pokrycie kosztów abonamentu medycznego do wszystkich specjalistów i badań docelowo prowadziłoby do uprzywilejowania klientów pomocy społecznej w stosunku do pozostałych uczestników systemu opieki zdrowotnej. Podkreślono, że środki finansowe przeznaczone na przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłków celowych są znacznie ograniczone. Zasiłki celowe i zasiłki celowe specjalne są przyznawane w pierwszej kolejności na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, tj. zakup żywności, leków, opłat za prąd, gaz, dlatego też przyznawanie pomocy w tej formie powinno odbywać się ze szczególna ostrożnością. Prezydent wskazał, że z odpowiedzi NFZ wynika, iż ani Wnioskodawczyni ani jej matka nie korzystają z wizyt lekarskich (matka ma wybraną jedynie przychodnię, lecz nie korzysta z wizyt), nie otrzymują również recept na leki, przedstawione przez Stronę faktury na leki nie są przepisywane przez lekarza, są to jedynie suplementy. Odwołując się do judykatury organ pierwszej instancji zaakcentował, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia świadczenie to otrzyma, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. Nie zawsze też świadczenie zostanie przyznane w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o nie. Wskazano, że z przepisów u.p.s., regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego, wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalić w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej, skoro możliwości finansowe organów odpowiedzialnych za udzielenie pomocy nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. Tym samym organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb ubiegających się o pomoc. Rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi mieć ponadto na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, ale również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wnioskodawczynię Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 2 kwietnia 2025 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że pismem z 12 stycznia 2022 r. (doręczonym 20 stycznia 2022 r.) wezwano Stronę do kontaktu telefonicznego lub kontaktu w siedzibie organu. Zwrócono również uwagę, że w aktach znajduje się notatka służbowa pracownika socjalnego, z której wynika, że 12 stycznia 2022 r. Wnioskodawczyni nie odebrała telefonu. Natomiast z notatki urzędowej z 24 stycznia 2022 r. wynika, że ze Stroną został przeprowadzony wywiad telefoniczny - Wnioskodawczyni oświadczyła, że jej jedyny dochód to zasiłek pielęgnacyjny matki w wysokości 215,84 zł, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, zaś świadczenie 500+ nie liczy się do dochodu. Organ odwoławczy podał, że w e-mailu z 4 lutego 2022 r. Wnioskodawczyni zwróciła się do organu o udzielenie odpowiedzi, jakie są braki w jej wnioskach. W piśmie z 9 lutego 2022 r. organ wskazał Stronie, jakie są cele wywiadu środowiskowego przeprowadzanego w sprawach z pomocy społecznej. Wskazano, że w toku postępowania Wnioskodawczyni przesłała e-mailem kopie wymiaru opłat za mieszkanie (za styczeń 2022 r.) oraz faktury za leki. Pismem z 11 marca 2022 r. (odebranym 21 marca 2022 r.) organ wezwał Stronę do stawienia się w siedzibie organu w terminie 3 dni w celu zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji. Po przytoczeniu treści przepisów art. 3 ust. 1, art. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 38 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 39 ust. 2 u.p.s. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie wezwał Strony do wykazania, czy spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego - należy zatem skutecznie wezwać Wnioskodawczynię do złożenia dokumentów obrazujących koszty oraz konieczność przyznania: prywatnego podstawowego leczenia w zakresie nierefundowanym przez NFZ, środki higieny, żywność, opłaty prądu, czynszu, opłacania zaległości czynszowych, zasiłku na dożywianie, zakupu posiłku. W ocenie organu odwoławczego konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w powyższym zakresie i ponowna ocena materiału dowodowego przez organ orzekający skutkuje koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało następnie, że w wyroku z 28 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 1001/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") wskazał na konieczność podjęcia skutecznych kroków w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Strony celem weryfikacji wniosku. Identyczne stanowisko przyjęto m.in. w wyrokach zapadłych w sprawach II SA/Gd 1002/22, II SA/Gd 993/22, II SA/Gd 997/22, II SA/Gd 995/22 uchylających decyzje organów obydwu instancji. WSA w Gdańsku wskazał, że aby organ mógł w ogóle rozpatrzyć pozytywnie wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej musi w tym celu dokonać stosownych ustaleń faktycznych, co umożliwia w szczególności (obligatoryjny) dowód w postaci wywiadu środowiskowego (wyrok w sprawie II SA/Gd 998/22). Z kolei w wyroku w sprawie II SA/Gd 993/22 WSA w Gdańsku wskazał, że przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania Strony jest zasadne, zważywszy że organowi wiadome było (co Sąd wie z urzędu z akt sprawy II SA/Gd 1000/22), że podczas zatrzymania ojca Strony mieszkanie było zagracone mnóstwem niepotrzebnych rzeczy i ubrań, przez co ciężko było się przemieszczać, nadto w mieszkaniu zamieszkuje I. T., będąca osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, której od dłuższego czasu nikt nie widział. I. T. oświadczyła przy tym w rozmowie telefonicznej z pracownikiem MOPS, że śpi razem z córką na jednej wersalce oraz że nie wychodzi z mieszkania, za wyjątkiem wyjścia na klatkę schodową. Kolegium stwierdziło, że z całości dokumentów ww. sprawy, jak i w wyniku analizy innych postępowań toczących się z wniosku Strony, działającej w swoim imieniu, jak i w imieniu matki, wynika, że ww. stan faktyczny nie uległ zmianie. W dalszym ciągu nie wiadomo, jaki jest stan zdrowia I. T., czy porady lekarskie były jej udzielane, jaki jest stan mieszkania, w którym przebywa Wnioskodawczyni i jej matka oraz co za tym idzie, czy I. T. oraz jej córka posiadają odpowiednie warunki do egzystencji. Organ odwoławczy podał, że z pisma z 28 marca 2022 r. Przychodni Lekarskiej [...] wynika, iż I. T. nie miała udzielanych porad lekarskich, a wystawiane są jedynie recepty na leki stale przyjmowane, co nie wymaga osobistego kontaktu z lekarzem. Kolegium powtórzyło, że pismem z 12 stycznia 2022 r. (doręczonym 20 stycznia 2022 r.) wezwano Stronę do kontaktu telefonicznego lub kontaktu w siedzibie organu, a pismem z 11 marca 2022 r. (doręczonym 21 marca 2022 r.) wezwano Stronę do stawienia się w siedzibie organu w terminie 3 dni w celu zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji. W aktach brak jest natomiast skutecznie doręczonego wezwania do kontaktu z organem w celu ustalenia terminu wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Wnioskodawczyni. W aktach brak jest także skutecznie doręczonej informacji o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Strony w przypadku braku aktywności Strony i dobrowolnego ustalania terminu wywiadu środowiskowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do uzupełnienia akt w powyższym zakresie. W ocenie Kolegium konieczne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Strony i jej matki. Podkreślono, że w niniejszej sprawie wywiad jest niezbędny w celu ustalenia zarówno aktualnej, jak i z daty złożenia wniosku, sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, majątkowej rodziny. Końcowo Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę należy zapewnić Stronie czynny udział w postępowaniu zgodnie z art. 10 k.p.a. oraz ewentualnie pouczyć o uprawnieniach wynikających z art. 79a k.p.a. Od decyzji Kolegium M. T. wniosła sprzeciw wnosząc o jej uchylenie. Wnosząca sprzeciw podała, że sprawy dotyczą zasiłków okresowych i celowych, których przyznania organ pierwszej instancji odmówił - mimo spełnienia przez nią wszystkich ustawowych wymogów, a Kolegium przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia zamiast rozpatrzyć je merytorycznie. M. T. zwróciła uwagę, że sprawy zostały zainicjowane jej wnioskami: z 29 września 2020 r., z 11 stycznia 2022 r. i z 14 lutego 2022 r., a więc z czasów około pięciu i ponad trzech lat temu, więc nie sposób dysponować wiedzą, dokumentami z tak odległych czasów, jak też nie ma takiego prawnego obowiązku. Zdaniem wnoszącej sprzeciw w sprawach tych zostały przesłane potrzebne dokumenty, zostały wykazane dochody, spełnione przesłanki do otrzymania pomocy, a nawet organ posiada z urzędu z prowadzenia innych spraw wiedzę np. na temat stanu zdrowia, hospitalizacji, chociażby ze spraw, w których przywrócił termin do wniesienia odwołań, o czym Kolegium nadmienia w swoich decyzjach. Podkreślono, że Kolegium przywróciło termin właśnie z uwagi na pobyt w szpitalu. W sprawach tych zostały przeprowadzone wywiady telefoniczne, gdyż takie zastąpiły wywiady stacjonarne przez specustawę COVID-19, natomiast art. 107 ust. 4 u.p.s. nie pozwala na aktualizację tych wywiadów, gdyż zasiłki nie są wypłacane, a aktualizację wywiadu przeprowadza się wtedy, gdy osoba bądź rodzina pobiera zasiłek i wówczas należy ustalić, czy nic się nie zmieniło, aby móc dalej kontynuować wypłacanie zasiłku. M. T. zwróciła uwagę, że Kolegium w swoich decyzjach przyznało, iż stan faktyczny nie uległ zmianie, co potwierdza tym samym, że aktualizacja wywiadu środowiskowego nie jest potrzebna i jeżeli są jakieś braki w dokumentach to Kolegium mogło wiedzę zaczerpnąć z dokumentacji z innych toczących się postępowań, co też zrobiło, gdyż samo przyznało, że analizując inne postępowania doszło od wniosku, że stan faktyczny nie uległ zmianie. Zaakcentowano, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może nastąpić tylko w szczególnych, wyjątkowych sytuacjach, gdyż organ odwoławczy dysponuje kompetencjami do uzupełnienia materiału dowodowego. Zdaniem Strony skoro Kolegium stwierdza, że na czas wydawania decyzji sytuacja jej rodziny była zła, a nadto się nie poprawiła, stan faktyczny nie uległ zmianie, to znaczy, że nie jest potrzebna aktualizacja wywiadu, a skoro złe są warunki życiowe, to należy mieć na uwadze, że to tym bardziej przemawia za przyznaniem pomocy społecznej. Powinny były więc zapaść decyzje przyznające bezzwłoczną, natychmiastową pomoc, tak jak nakazuje art. 35 § 3 k.p.a., tj. w przeciągu miesiąca od złożenia wniosku o pomoc, a nie powinny były zapadać decyzje odmowne lub przekazujące sprawy do ponownego rozpatrywania po trzech i pięciu latach od złożenia wniosków o pomoc, gdyż takie działanie instytucji oznacza przeciąganie złej sytuacji, a więc jest niezgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 2 kwietnia 2025 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22). W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja Kolegium z 2 kwietnia 2025 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania wnoszącej sprzeciw zasiłku celowego organ odwoławczy wskazał na brak istotnego dla sprawy przyznania świadczeń z pomocy społecznej dowodu, jakim jest wywiad środowiskowy. Kolegium zwróciło również uwagę na braki w przesłanych mu wraz z odwołaniem aktach administracyjnych organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach brak jest skutecznie doręczonego wezwania do kontaktu z organem w celu ustalenia terminu wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Strony, jak również skutecznie doręczonej informacji o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Strony w przypadku braku aktywności Strony i dobrowolnego ustalania terminu wywiadu środowiskowego. Zdaniem Sądu w opisanej wyżej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było wezwanie organu pierwszej instancji do nadesłania całości akt sprawy. Należy bowiem zauważyć, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi więc na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny, w oparciu o cały materiał zgromadzony w aktach sprawy. Organ odwoławczy może przy tym samodzielnie uzupełnić brakujący materiał dowodowy, o ile uzupełnienie będzie mieściło się w zakresie art. 136 § 1 k.p.a. Na zgodny wniosek wszystkich stron organ odwoławczy może nawet przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, kiedy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wynika z art. 136 § 2 k.p.a. Kluczowe w kontekście rozpoznawanej sprawy jest również to, że swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy może wydać wyłącznie w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy, całe akta administracyjne, ponieważ jest on zobowiązany m.in. do sprawdzenia, czy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało wydane po uprzednim wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. A zatem, organ odwoławczy, tak jak organ pierwszej instancji, ma te same obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie, zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonania oceny - na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń determinują przepisy prawa materialnego, które w konkretnym przypadku mają zastosowanie. Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji publicznej do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów. O przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można mówić w sytuacji, gdy organ pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Z dowolną oceną będziemy mieć też do czynienia wtedy, gdy organ odwoławczy wyda rozstrzygnięcie nie dysponując kompletnymi aktami administracyjnymi organu pierwszej instancji. Tylko bowiem wtedy, gdy organ drugiej instancji dysponuje całymi aktami administracyjnymi, możliwe jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, co stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 15 k.p.a., lub też uznanie, że materiał ten wymaga uzupełnienia, w jakim zakresie i czy może tego dokonać organ odwoławczy, czy też konieczne jest ponowienie postępowania przed organem pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Kolegium wprost stwierdziło (s. 4 decyzji z 2 kwietnia 2025 r.), że przekazane mu akta są niekompletne, co potwierdziła także analiza przeprowadzona przez Sąd. Ze stwierdzeniem tym nie wiązały się jednak żadne procesowe działania ze strony Kolegium. Tymczasem w sytuacji nieprzekazania całości akt administracyjnych przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy był zobowiązany przed podjęciem jakiegokolwiek rozstrzygnięcia wystąpić o ich uzupełnienie, a w przypadku obstrukcji po stronie organu pierwszej instancji podjąć działania zmierzające do wyegzekwowania tego obowiązku. W ocenie Sądu nie jest natomiast dopuszczalna sytuacja, aby organ odwoławczy podejmując rozstrzygnięcie nie dysponował całością zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności, gdy wydaje decyzję kasacyjną. W takim wypadku nie jest możliwe prawidłowe ustalenie, czy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś w dalszej kolejności Sąd nie może zbadać, czy zachodziły podstawy prawne, przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a., do uchylenia się przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy co do jej meritum. Dopiero bowiem dysponując całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ odwoławczy może formułować jakiekolwiek oceny co do stanu faktycznego w kontekście przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie i zupełności tych ustaleń przez organ pierwszej instancji. Wydając zatem decyzję kasacyjną bez dysponowania kompletnymi aktami postępowania, w szczególności bez dokumentów, na które powoływał się w swojej decyzji organ pierwszej instancji, Kolegium naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 136 k.p.a., a w konsekwencji przedwcześnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do kwestii braku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego Sąd uznał, że - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego - okoliczność ta nie mogła stanowić przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Organy obu instancji twierdzą, że wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony. Tymczasem w aktach organu pierwszej instancji znajduje się formularz wywiadu przeprowadzonego w dniu 18 lutego 2022 r. w formie telefonicznej (k. 65-70). Taka forma była natomiast dopuszczalna na mocy obowiązującego wówczas art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15o ust. 1 ww. ustawy z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może nastąpić na podstawie: 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. z 2017 r. poz. 1824), oraz, 2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub 3) informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy. Co więcej, na możliwość przeprowadzenia wywiadu w takiej formie wskazywało samo Kolegium w innych swoich decyzjach (zob. np. s. 5 decyzji z 28 stycznia 2022 r. sygn. akt SKO Gd/5319/21), jak również w złożonym w niniejszej sprawie sprzeciwie Strona wskazywała, że takie wywiady były z nią przeprowadzane i nie kwestionowała ich. W związku z tym, w ocenie Sądu, nie można było stwierdzić w niniejszej sprawie, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził wywiadu środowiskowego. Wprawdzie nie był to wywiad w miejscu zamieszkania Strony, lecz został on przeprowadzony w prawnie dopuszczonej formie i odpowiednio udokumentowany, a Strona nie kwestionowała jego ustaleń, zatem dowód ten powinien zostać uwzględniony i poddany ocenie w kontekście przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, od czego Kolegium się uchyliło. Zdaniem Sądu brak było podstaw do tego, aby Kolegium zobowiązało Prezydenta do wezwania Wnioskodawczyni o wykazanie, czy spełnia ona przesłanki do przyznania jej zasiłku celowego, o który się ubiega (s. 3 decyzji z 2 kwietnia 2025 r.). W ocenie Sądu brak takiego wezwania nie uzasadniał wydania decyzji kasacyjnej, gdyż przepisy u.p.s. dotyczące wnioskowanego zasiłku oraz przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej nie dają podstaw do formułowania przez organ takiego wezwania. Okoliczności faktyczne i spełnienie przesłanek do przyznania danego świadczenia, co do zasady, ustalane są w oparciu o wniosek i załączone do niego dokumenty, wywiad środowiskowy, ewentualnie organ może wezwać do złożenia dodatkowych wyjaśnień, lecz konieczne jest wskazanie zakresu tych wyjaśnień o to, czego nie ustalono podczas wywiadu i czego dotychczas strona nie wykazała w przedkładanej dokumentacji. Tymczasem Kolegium nie wskazało, jakie konkretnie kwestie miałyby zostać wyjaśnione dodatkowo przez Stronę, zaś zobligowanie do "wykazania, czy spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego" jest zbyt ogólnikowe. Nie wiadomo, jakie inne okoliczności niż ustalane podczas wywiadu telefonicznego i na podstawie innych zebranych dowodów miałyby być przez Stronę wykazane. W tej sytuacji brak omawianego wezwania nie mógł stanowić o niewyjaśnieniu i nieprzeprowadzeniu przez organ pierwszej instancji postępowania w znacznym zakresie. Ponadto, jeżeli organ odwoławczy uznał, że konieczne jest pozyskanie dodatkowych informacji, mógł sam wystąpić do Wnioskodawczyni o ich przekazanie lub zlecić uzupełnienie postępowania w tym zakresie przez organ pierwszej instancji w ramach uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a. Zakres tych wyjaśnień nie został jednak przez Kolegium sprecyzowany, a z uwagi na przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji wywiadu telefonicznego, w ocenie Sądu, nie mógł być to zakres uniemożliwiający zastosowanie art. 136 k.p.a. Nieskorzystanie więc przez organ odwoławczy z tego trybu jawi się jako istotne naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Końcowo należy wskazać, że zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s. niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Skoro organ pierwszej instancji wskazywał, że w toku postępowania Strona unikała kontaktu z pracownikami socjalnymi, odmówiła wpuszczenia do mieszkania, nie odbierała telefonu (mimo że preferowała kontakt telefoniczny), zaś na zadawane pytania unikała odpowiedzi, okoliczności te powinny zostać zweryfikowane - po uzyskaniu przez organ odwoławczy kompletnych akt - w kontekście art. 107 ust. 4a u.p.s. i innych przesłanek przyznania zasiłku celowego. Organ odwoławczy nie powinien opierać się wyłącznie na tym, że organ pierwszej instancji nie wystosował do Strony pisma z prośbą o kontakt w celu ustalenia terminu wywiadu, czy pisma informującego o planowanym terminie wywiadu w miejscu zamieszkania Wnioskodawczyni, gdyż nie miał takiego prawnego obowiązku, zaś Strona została pouczona o treści art. 107 ust. 4a u.p.s. i mimo to wykazała się konkretną postawą podczas wywiadu telefonicznego. W ocenie Sądu także brak wystosowania przez organ pierwszej instancji ww. pism i informacji nie uzasadniał uchylenia decyzji z 11 kwietnia 2022 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznawania celem dokonania tych czynności. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że ze względu na orzekanie przez Kolegium w sytuacji nie dysponowania przez organ odwoławczy całością akt administracyjnych zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, sprowadzającego się przecież do uznania, że zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy jest niepełny i wymaga uzupełnienia. Takie stwierdzenie nie jest jednak możliwe bez posiadania całości akt. Także pozostałe okoliczności wskazane w decyzji kasacyjnej nie stanowiły o tym, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania w całości lub w znacznym zakresie, wykraczającym poza kompetencje organu odwoławczego nadane mu w art. 136 k.p.a. Z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności wezwie organ pierwszej instancji do nadesłania mu kompletnych akt administracyjnych sprawy, zawierających dowody, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Dopiero dysponując całością akt możliwe będzie zbadanie przez organ odwoławczy, czy organ pierwszej instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy, czy też wymaga on uzupełnienia i w jakim zakresie, a w dalszej kolejności, czy zasadnie uznał, że Strona nie współpracowała z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu trudnej sytuacji rodziny, w szczególności odmawiała przeprowadzenia wywiadu w rozumieniu art. 107 ust. 4a u.p.s. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.[pic]