II SA/Gd 352/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. G.-S. R. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie stanu technicznego obiektów budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 28 sierpnia 2006r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J. G.-S. i R. G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2005r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do wydania decyzji nakazu na podstawie art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) w sprawie stanu technicznego budynku i garażu przy ul. Inżynierskiej 123a w G. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z pismem nr [...] z dnia 28 kwietnia 2006 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. Inżynierskiej 123a w G. W dniu 30 czerwca 2006r. przeprowadzono na posesji przy ul. Inżynierskiej 123a w G. wizję, podczas której stwierdzono, że na ścianie od ulicy w dwóch miejscach znajdują się zarysowania tynku i cokołu, nie dochodzące do poziomu chodnika przy budynku, na ścianie od strony posesji przy ul. Inżynierskiej 125 w G. występują trzy rysy tynku, nie przechodzące na cokół, od wewnątrz budynku na w/w ścianach nie zaobserwowano zarysowań, ściany piwnicy zlokalizowane od strony ulicy i posesji nr 125, od wewnątrz, nie są zarysowane, w garażu na ścianie zewnętrznej od strony posesji nr 125 znajdują się dwa zarysowania nie przechodzące na stropodach, w pozostałej części garażu brak zarysowań. Skarżący wnieśli do protokołu wizji uwagi wskazując, że przyczyną zarysowań są roboty budowlane prowadzone przy wznoszeniu budynku mieszkalnego na sąsiedniej nieruchomości przy ul. Inżynierskiej 125 w G. Ponadto podnieśli, że opisane podczas wizji zarysowania są częścią uszkodzeń budynku mieszkalnego, nie wskazali jednak lokalizacji i rodzaju pozostałych uszkodzeń. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stosownie do treści art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.) właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust.2, tj. użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Przepis art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie w przypadku konieczności wydania nakazu, gdy budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a właściciel lub zarządca nie wypełnia ustawowego obowiązku utrzymania go w odpowiednim stanie. Podczas przeprowadzonej w dniu 30 czerwca 2006 r. wizji nie stwierdzono zagrożenia katastrofą budowlaną ani awarią, lecz nieliczne zarysowania warstw wykończeniowych ścian, które mają charakter powierzchowny. W czasie tej wizji skarżący mieli możliwość wskazania wszystkich uszkodzeń budynku, a zakres zarysowań obiektów opisany w protokole został przyjęty przez R.G. bez uwag. Sprawa prowadzenia robót budowlanych na posesji przy ul. Inżynierskiej 125 w G. była przedmiotem postępowania sprawdzającego. Odpowiedź w tej sprawie otrzymała J.G.-S. pismem nr INB-AK/7140/140/05/1/871 /l 25 z dnia 7 marca 2006r. Ponieważ zakres stwierdzonych uszkodzeń budynku przy ul. Inżynierskiej 123a w G. jest niewielki i nie ma wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji organ orzekł o braku podstaw do wydania decyzji nakazu na podstawie art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.), stwierdzając przy tym, że ustalenie przyczyny ich występowania jest nieuzasadnione. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J.G.-S. i R.G. zarzucając rażące naruszenie art.7 Kpa i art.138 § 2 Kpa wyrażające się w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, która w istocie nie została wszczęta i co do której nie prowadzono postępowania, tj. orzeczenie na podstawie art. 66 Prawa budowlanego w przedmiocie utrzymania obiektu budowlanego stanowiącego własność skarżących i przyjęcie bezprzedmiotowości tego postępowania, podczas gdy żądanie wniosku oraz wytyczne organu odwoławczego dotyczyły sprawy oceny prawidłowości wykonywania budowy w sąsiedztwie nieruchomości należącej do skarżących (art.50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego) i oceny stanu budynku nie w aspekcie prawidłowości jego utrzymania, lecz zagrożenia dla mienia skarżących i szkód przez nich doznanych ze strony budowy prowadzonej w sąsiedztwie, jak też zgodności wykonywania tej budowy z pozwoleniem i projektem budowlanym; naruszenie art. 80 Kpa poprzez błędną kwalifikację oraz ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, wyrażające się w odniesieniu wyników żądanego dowodu z oględzin do przesłanek art. 66 Prawa budowlanego, tj. obowiązków właściciela nieruchomości w zakresie utrzymanie własnego obiektu budowlanego, a nie prawidłowo przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia ze strony wykonywanych w sąsiedztwie robót budowlanych, dla której to przesłanki stan obiektu na posesji przy ul. Inżynierskiej 123a, będący dnia 30 czerwca 2006 r. przedmiotem dowodu z oględzin, miał być podstawą oceny skutków wywołanych tymi robotami. Decyzją z dnia 5 marca 2007r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art.66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Organ I instancji na oględzinach stwierdził, iż przedmiotowy budynek posiada nieliczne zarysowania warstw wykończeniowych i ocenił, iż nie mają one wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji Z takim stanowiskiem organu nadzoru budowlanego należy się zgodzić. Zatem podjęte rozstrzygnięcie należy uznać za prawnie uzasadnione. W myśl art. 61 cytowanej ustawy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art.5 ust.2, tzn. zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu argumentów, dotyczących występowania nieprawidłowości przy realizacji robót budowlanych na posesji przy ul. Inżynierskiej 125 w G., organ odwoławczy wskazał, że w piśmie z dnia 28.04.2006r nr WOP/KE/05 51/66/06 udzielił szczegółowych wyjaśnień w tej sprawie i podtrzymał stanowisko w nim zawarte. Ponadto wyjaśnił, że postępowanie administracyjne z zakresu nadzoru budowlanego wyklucza możliwość ustalania winy w rozumieniu przepisu prawa cywilnego i poszukiwania sprawcy nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. Natomiast ewentualne roszczenia za powstałe szkody w związku z wykonywaniem robót budowlanych na posesji przy ul. Inżynierskiej 125 w G. winny być rozstrzygane wyłącznie na drodze powództwa cywilnego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J.G.-S. i R. G. zarzucając rażące naruszenie art. 6 i 7 Kpa oraz art. 138 § 2 Kpa poprzez utrzymanie wadliwego rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2006 r. Decyzją tą utrzymano bowiem orzeczenie wydane w sprawie, która nie odpowiada treści wniosku. Organ odwoławczy zaaprobował wydanie orzeczenia na podstawie art. 66 Prawa budowlanego w przedmiocie utrzymania obiektu budowlanego stanowiącego własność skarżących, podczas gdy żądanie skarżących oraz wytyczne organu odwoławczego dotyczyły zupełnie innej sprawy, a mianowicie oceny prawidłowości wykonywania budowy w sąsiedztwie nieruchomości skarżących (art.50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego). Skarżący zarzucili także naruszenie art. 80 Kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, wyrażające się w odniesieniu wyników dowodu z oględzin do przesłanek art. 66 Prawa budowlanego zamiast przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia ze strony wykonywanych w sąsiedztwie robót budowlanych. Stan obiektu na posesji przy ul. Inżynierskiej 123 a, będący przedmiotem dowodu z oględzin z dnia 30 czerwca 2006 r. miał być wyłącznie podstawą oceny skutków wywołanych tymi robotami. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że w związku z wnioskami skarżących dotyczącymi robót ziemnych prowadzonych na posesji przy ul. Inżynierskiej 125 w G. dokonano kontroli budowy w czasie której nie stwierdzono podstaw do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane i pismem z dnia 7 marca 2006r. udzielono skarżącym odpowiedzi na złożone wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności zarówno z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Przepisy te zobowiązują organy administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W piśmie z dnia 29 sierpnia 2005r. J.G.-S. domagała się podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań w sprawie wykonywanych prac budowlanych na posesji przy ul. Inżynierskiej 125 w G., wskazując, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z prawem i nieprawomocna, teren budowy jest niezabezpieczony, brak jest tablicy informacyjnej oraz ostrzeżeń o zagrożeniach dla otoczenia. W dniu 7 września 2005r. skarżąca wystosowała do organu nadzoru budowlanego kolejne pismo podnosząc, że na sąsiedniej nieruchomości wykonano głębokie wykopy, stanowiące zagrożenie dla budynku, którego jest ona właścicielem. Skarżąca stwierdziła, że ściany wykopu nie zostały zabezpieczone przed osuwaniem się, co grozi katastrofą budowlaną. Następnie pismem z dnia 16 września 2005r. oboje skarżący wnieśli o podjęcie natychmiastowych działań odnośnie prowadzonej na posesji przy ul. Inżynierskiej 125 w G. budowy, która stwarza zagrożenie, z uwagi na głębokie, niezabezpieczone wykopy. Z kolei pismem z dnia 17 marca 2006r. skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając, że Powiatowy Inspektor nie podjął działań odnośnie prowadzonej budowy na posesji przy ul. Inżynierskiej 125 w G. W odpowiedzi na tą skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku pismem z dnia 28 kwietnia 2006r. poinformował skarżących, że z przeprowadzonych kontroli i znajdującej się w aktach dokumentacji fotograficznej wynika brak oznak obsuwania się ścian wykopu. Ponadto z uwagi na fakt, iż obszar oddziaływania inwestycji zawiera się w granicach posesji, skarżący nie są stroną postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowej budowy, zaś za szkody powstałe w wyniku prowadzonych robót budowlanych odpowiada inwestor, a tego rodzaje spory rozstrzygane są na drodze postępowania cywilnego. Nadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 28 kwietnia 2006r. zobowiązał Powiatowego Inspektora do wdrożenia postępowania administracyjnego mającego na celu wyjaśnienia przyczyn zarysowania, wskazując, że skarżący w piśmie z dnia 17 marca 2006r. podnieśli również sprawę pęknięć i rys powstałych na budynku mieszkalnym i garażu, podczas prowadzonych robót budowlanych przy budowie budynku wielorodzinnego przy ul. Inżynierskiej 125 w G. W związku z tym pismem organ I instancji w dniu 2 czerwca 2006r. zawiadomił skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. Inżynierskiej 123a w G. W ocenie Sądu treść pism skarżących z dnia 9 sierpnia 2005r., 7 i 16 września 2005r., treść skargi z dnia 17 marca 2006r. na brak działania PINB, a także treść skargi złożonej do Sądu wyraźnie wskazują, że żądanie wszczęcia postępowania miało na celu wydanie nakazu wstrzymania robót budowlanych, prowadzonych w ocenie skarżących w sposób powodujący zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Działanie organów nadzoru budowlanego świadczą natomiast, zdaniem Sądu, że postępowanie administracyjne zostało ukierunkowane niezgodnie z żądaniem skarżących i w tym zakresie zarzut skargi jest uzasadniony. Z całą pewnością nie można uznać, że wniosek skarżących został załatwiony, skoro z treści wydanych przez organy obu instancji decyzji wyraźnie wynika, że z urzędu zostało przeprowadzone postępowanie w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Przepisy prawa budowlanego nie określają na czyje żądanie wszczyna się postępowanie. W takiej sytuacji przyjmuje się w doktrynie, że ma zastosowanie art. 61 § 1 Kpa, zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (zob. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski - Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd. Naukowe PWN, W-wa 1993 r., str. 105). Przede wszystkim należy wskazać, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001r. sygn. akt IVSA 1091/99, baza lex nr 78924). Organ administracji nie podjął jednak żadnych działań, które umożliwiłyby jednoznaczne ustalenie treści żądania strony, przyjęty tryb załatwiania sprawy nie był prawidłowy, skutkiem zaś tego wydane decyzje nierozstrzygające o istocie wniosku nie mogą być uznane za zgodne z prawem. Pisma złożone przez skarżących do organu I instancji nie precyzowały żądania, chociaż skarżący wskazali zarówno na nieprawidłowe prowadzenie prac budowlanych na sąsiedniej posesji, jak i wpływ dokonanych wykopów na budynek należący do skarżących. Jednak już treść odwołania od decyzji organu I instancji nie pozostawia żadnych wątpliwości co do zakresu wniosku skarżących. Orzekający w sprawie organ odwoławczy oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił obie decyzje. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.