II SA/Gd 352/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Górska WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Wojewody z dnia 22 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oddala skargę. A. (dalej jako "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 22 marca 2019 r., (dalej jako Wojewoda), którą uchylono decyzję Starosty (dalej jako Starosta) z dnia 8 sierpnia 2017 r. i umorzono postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta wszczął postępowanie z wniosku B. (dalej jako "Spółka B."), o ograniczenie w trybie art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n., sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych jako działki nr [..] i [..], obręb B., gmina M., poprzez zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłu energii elektrycznej. We wniosku inwestor zwrócił się także o wyrażenie zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z dnia 4 sierpnia 2017 r, orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości, stanowiących własność Spółki A., poprzez zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłu energii elektrycznej, w związku z inwestycją związaną z budową napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [..]. Następnie, w dniu 8 sierpnia 2017 r., na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., Starosta udzielił inwestorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości objętych decyzją Starosty z dnia 4 sierpnia 2017 r. (pkt 1), nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2). Po rozpatrzeniu odwołania Spółki A. Wojewoda decyzją z dnia 22 marca 2019 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz umorzył postępowanie w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Jak ustalił organ drugiej instancji, decyzją Wojewody z dnia 20 marca 2019 r. uchylono w całości decyzję Starosty z dnia 4 sierpnia 2017 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, a postępowanie w sprawie umorzono z tego względu, że ostateczną decyzją Wojewody z dnia 13 października 2017 r., wydaną na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 404 ze zm.), dalej zwaną "specustawą przesyłową", inwestor uzyskał już tytuł prawny, który pokrywa się zakresem żądania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Uregulowanie przedmiotowego stosunku prawnego w innym trybie czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. W tak ustalonych okolicznościach Wojewoda, że decyzja będąca przedmiotem niniejszej sprawy, tj. zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przedsiębiorcy przesyłowemu, jest rozstrzygnięciem zależnym od decyzji ograniczającej sposób korzystania z tej nieruchomości. W przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji, orzeczenie zezwalające na niezwłoczne zajęcie nieruchomości traci swoją podstawę prawną. Taka właśnie sytuacja miała miejsce z niniejszej sprawie, zatem żądanie strony było nieaktualne. Okoliczność ta świadczy o tym, że kontrolowane postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. W skardze Spółka A. zarzuciła, że wydane w sprawie decyzje zostały oparte na uprzednio wydanej decyzji Starosty z dnia 4 sierpnia 2017 r., która jest dotknięta wadą nieważności z uwagi na rażące naruszenie art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 1 u.g.n., tj. wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w sytuacji, gdy dla nieruchomości brak było ważnego miejscowego planu zagospodarowania. Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia istnienia ważnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Według Spółki A. wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w sytuacji, gdy brak jest ważnego miejscowego planu jest rażącym naruszeniem prawa, które musi skutkować uznaniem zaskarżonej decyzji za nieważną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd administracyjny bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontroli sądowej poddano w niniejszej sprawie decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie w sprawie, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a. Regulacja ta znajdzie zastosowanie wyłącznie w wypadku, kiedy organ odwoławczy stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością postępowania, czyli wystąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący brak podstaw do merytorycznego załatwienia co do jej istoty. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, przyjmującej formę decyzji administracyjnej lub postanowienia, ingerencji organu. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury – i generalnie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe. Określona w art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość może więc mieć miejsce w szczególności, gdy brak jest przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również w sytuacji, gdy nie istnieje podstawa prawna do aktu administracyjnego w zakresie żądania wnioskodawcy. Przedmiotem postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję było zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, a podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n. Przepis ten stanowi, że w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Konstrukcja tych przepisów wskazuje, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest zależna od decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Warunkiem jej wydania jest bowiem uprzednie wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Ponadto decyzja niezwłocznym zajęciu wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa własności nieruchomości. Celem tej regulacji jest umożliwienie wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu w sytuacji, kiedy pierwotna decyzja o ograniczeniu nie może być wykonywana. Zgodnie bowiem z treścią art. 9 u.g.n. w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Stąd też decyzja o niezwłocznym zajęciu umożliwia rozpoczęcia realizacji inwestycji w sytuacji, gdy decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości nie jest jeszcze ostateczna lub wykonalna (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 233/17, dostępny w CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją tego jest, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości może istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, kiedy występuje w obrocie prawnym poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu prawa do nieruchomości. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o ograniczeniu, oznacza automatycznie konieczność uchylenia późniejszej decyzji o niezwłocznym zajęciu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3202/13 oraz m.in. wyroki NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2418/16 i z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1990/15, dostępne w CBOSA, https://orzeczenia.gov.pl). Nie ulega przy tym wątpliwości, że zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może nastąpić wyłącznie w takim zakresie, w jakim uprzednio ograniczono sposób korzystanie z tejże nieruchomości. W niniejszej sprawie wskazać trzeba, że Starosta decyzją z dnia 8 sierpnia 2017 r. zezwolił na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiących działki [..] i [..], obręb B., gmina M., w celu realizacji inwestycji celu publicznego wskazanej w decyzji własnej z dnia 4 sierpnia 2017 r. W rozstrzygnięciu tym organ orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości stanowiących własność skarżącej Spółki, poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej, w związku z inwestycją związaną z budową napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [..], której przebieg wraz z oznaczeniem nieruchomości, na których następuje ograniczenie sposobu korzystania został wskazany na załączniku stanowiącym integralną część ww. decyzji z dnia 4 sierpnia 2017 r. Jak wynika jednak z akt sprawy, decyzja ta została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia 20 marca 2019 r., który jednocześnie umorzył postępowania toczące się przed organem pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. To oznacza, że w dniu rozstrzygania niniejszej sprawy – 22 marca 2019 r. - Wojewoda orzekając w postępowaniu odwoławczym nie mógł utrzymać w mocy decyzji Starosty z dnia 8 sierpnia 2017 r. zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego wskazanej w decyzji z dnia 4 sierpnia 2017 r., jako że decyzji tej nie było już w obrocie prawnym. Skoro zaś odpadła przesłanka wydania przedmiotowej decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, pozostawienie jej w mocy stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Ujawnienie tej okoliczności na etapie postępowania przed organem odwoławczym powodowało zaś, że kontrolowaną decyzję pierwszoinstancyjną należało uchylić, a postępowanie w sprawie umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skuteczne wyeliminowanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości czyni bowiem niemożliwym rozstrzyganie w sprawie żądania strony o niezwłocznym zajęciu tej nieruchomości w celu umożliwienia wykonania orzeczenia wydanego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n, gdyż nie istnieje już uprawnienie podlegające wykonaniu. Nieaktualność żądania strony, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, niewątpliwie spełnia przesłankę bezprzedmiotowości określoną w art. 105 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a ujawnione w toku sprawy okoliczności, prawidłowo przez organ ocenione, wskazywały, że spełnione zostały przesłanki umorzenia postępowania powadzonego przed organem pierwszej instancji. W ocenie sądu działanie organu odwoławczego nie narusza także innych przepisów postępowania, w szczególności art. 15 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że z uwagi na to, iż kontrolą sądową objęto orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i umarzające postępowanie w sprawie niezwłocznego zajęcia nieruchomości, argumenty strony skarżącej o zasadności czy też niedopuszczalności ograniczenia sposobu korzystania z należących do niej nieruchomości nie mają wpływu na rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy. Po pierwsze sąd zauważa, że istotą niniejszego postępowania sądowego jest stwierdzenie, czy organ odwoławczy prawidłowo rozpoznał przesłanki umorzenia postępowania, a nie kontrola merytorycznej prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie, w której wydano zaskarżoną decyzję było wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, natomiast zarzuty skargi dotyczą prawidłowości wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, tj. decyzji wydanej w innym postępowaniu. Zasadność takiego rozstrzygnięcia może być natomiast badana jedynie w skardze na decyzję wydaną na podstawie art. 124 u.g.n. Natomiast podważanie na etapie udzielania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wyników wcześniejszych koniecznych etapów procesu inwestycyjnego, z których każdy podlegał możliwości poddania kontroli zgodności z prawem, jest bezskuteczne (por. wyrok NSA w Warszawie 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1853/15, LEX nr 2167281, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1099/14, dostępne w CBOSA, https://orzeczenia.gov.pl). Mając to na uwadze sąd uznał, zaskarżona decyzja odpowiada prawu i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty podniesione w skardze. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż w odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, zaś pozostałe strony postępowania w terminie ustawowym nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.