II SA/Gd 3528/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: NSA Jan Jędrkowiak WSA Wojciech Jarzembski Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2001 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia 11 lipca 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i art. 104 k.p.a. nakazał T. P. dokonanie rozbiórki domku letniskowego o powierzchni zabudowy 33,60 m², usytuowanego na działce nr, położonej w miejscowości P., gmina Ch. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, że w toku postępowania ustalono, że na wyżej opisanej działce nr, stanowiącej własność I. H., usytuowane są trzy domki letniskowe, w tym wolnostojący drewniany obiekt parterowy, posadowiony na bloczkach betonowych przez T. P.. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 24 maja 2001 r., T. P. oświadczył, iż przedmiotowy obiekt budowlany zrealizowano w latach 1979-1980, bez pozwolenia na budowę. Organ administracji wyjaśnił, że w okresie budowy domku obowiązywały przepisy art. 28 i 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, które stanowiły, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, które było wyłączną podstawą ich rozpoczęcia. Opisany w protokole oględzin domek letniskowy był obiektem, którego budowa bezwarunkowo wymagała uzyskania pozwolenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia 27 lipca 1987 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Bydg. Nr 12, poz. 131 ze zm.), obowiązującego do 1991 r., jak i obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 26 września 1991 r. działka nr jest przeznaczona pod grunty rolne i leśne. Organ administracji wskazał, iż w przypadku, gdy domek letniskowy został wybudowany samowolnie, na terenie nie przeznaczonym, to obligatoryjne było wydanie nakazu jego rozbiórki. T. P. wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając jej, że przed przystąpieniem do posadowienia przedmiotowego domku letniskowego uzyskał w 1981 r. informację z urzędu gminy, że taka budowa nie wymaga uzyskania odrębnego zezwolenia właściwego organu administracji. Odwołujący się wskazywał, iż opłacał podatek od tej nieruchomości, a nadto powoływał się na to, iż w czasie stawiania tego obiektu nie obowiązywał na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazał także na fakt, iż właścicielka działki złożyła wniosek o przekwalifikowanie terenu rolno-leśnego na teren rekreacyjny. Wywodził, że decyzja o nakazie rozbiórki jest dla niego krzywdząca. W ocenie odwołującego się postawiony przez niego obiekt, nie związany na stałe z gruntem, znajduje się w odległości ok. 300 m od akwenu wodnego i nie stanowi żadnego zagrożenia dla środowiska naturalnego. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w dniu 12 września 2001 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że z dowodów zebranych w sprawie wynika, że przedmiotowy domek letniskowy wybudowany został w latach 1979-1980, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Do obiektów powstałych samowolnie, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. nie stosuje się art. 48, lecz odpowiednio przepisy dotychczasowe. Realizacja domku letniskowego w latach 1979-80 bez pozwolenia na budowę oraz na terenie nie przeznaczonym pod inwestycję zobowiązywała organ administracji do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 cyt. wyżej Prawa budowlanego z 1974 r. Ustosunkowując się do treści odwołania organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48 ze zm.) budowa domków letniskowych wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. § 44 ust. 2 w/w rozporządzenia określał jednoznacznie rodzaje obiektów budowlanych, których budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Domki letniskowe nie zostały wyszczególnione w tym przepisie, a więc nie podlegały wyłączeniu z tego obowiązku. Zawarcie umowy dzierżawy, zgoda na podłączenie prądu, odprowadzanie podatku od nieruchomości oraz starania o zmianę przeznaczenia terenu w planach zagospodarowania przestrzennego nie zmieniają faktu popełnienia samowoli budowlanej i nie mają wpływu na ocenę prawidłowości podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie do chwili budowy przedmiotowego obiektu nie było uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz fakt ten nie może prowadzić do zalegalizowania samowoli budowlanej w sytuacji, gdy później uchwalone plany nie przewidują zabudowy na przedmiotowym terenie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, iż zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę nie tylko teren przeznaczony w obowiązującym planie na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów. T. P. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodził, że decyzja ta narusza przepisy prawa poprzez błędne zastosowanie art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności pominięcia faktu związanego z datą wzniesienia obiektu i rodzajem obiektu oraz uchybienie przepisom postępowania, w szczególności art. 7, 12, 77 i 80 k.p.a. poprzez rezygnację z wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi T. P. ponowił zarzuty odwołania, a ponadto wskazał, iż jego zdaniem ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przewidywała obowiązkowe orzekanie o rozbiórce obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę, gdy samowola budowlana powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, bądź prowadziła do niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia /art. 37 ust 1 z dnia 24 października 1974 roku. Warunkiem zastosowania przez organ administracji instytucji przymusowej rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. było równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek: rozpoczęcie budowy lub wybudowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia oraz naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący powoływał się również na fakt, iż od dnia wybudowania domku minęło już 21 lata, podczas których sprawa budowy tego obiektu nie była nieznana organom administracji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z wyjątkiem art. 48 dotyczącego nakazu rozbiórki. Do takich obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.) lub stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że przedmiotowy domek letniskowy zrealizowany został na opisanej wyżej nieruchomości w latach 1979-1980, a zatem w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Dla wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na wskazanej wyżej podstawie muszą być spełnione dwie przesłanki: • obiekt musi być wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy; • obiekt został zrealizowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. W sprawie niniejszej organy administracji ustaliły, że przedmiotowy domek letniskowy wybudowany został w latach 1979-1980. Konieczne jest zatem dokonanie oceny stanu prawnego istniejącego w okresie realizacji obiektu budowlanego, którego nakaz rozbiórki orzeczono zaskarżoną decyzją. Przepis art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 r. Stosownie do § 44 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia pozwolenia na budowę nie wymagała, między innymi, budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Rozporządzenie to nie przewidywało zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę realizacji obiektu letniskowego i to niezależnie od tego, jakiej był on konstrukcji. Ponadto stosownie do art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. za "obiekty budowlane" rozumiano stałe i tymczasowe budynki oraz inne stałe lub tymczasowe budowle. Natomiast za "budowę" rozumiano wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę lub rozbudowę (art. 2 ust. 2). "Robotami budowlanymi" w rozumieniu tej ustawy były prace polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, że przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego domku letniskowego inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa wybudowanie domku letniskowego bez pozwolenia na budowę nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy w rozumieniu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Chojnice, zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia 27 lipca 1987 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Bydg. Nr 12, poz. 131 ze zm.) oraz obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 26 września 1991 r. działka nr jest przeznaczona pod uprawy rolne i leśne. Skoro więc obiekt postawiono z naruszeniem przepisów, tj. bez pozwolenia na budowę i na terenie nie przewidzianym pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to organ zobowiązany był do wydania obligatoryjnej decyzji o nakazie rozbiórki. Zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nakaz rozbiórki winien być skierowany przede wszystkim do inwestora. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nie wyjaśnienia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności wskazać należy, iż organ prawidłowo ustalił okoliczności dotyczące wybudowania przedmiotowego obiektu bez pozwolenia na budowę, termin jego budowy oraz pozostałe elementy niezbędne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w tej sprawie, o terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin, w których uczestniczył osobiście, podpisując bez zastrzeżeń ustalenia dokonane w ich toku. Skarżący został również zawiadomiony o przysługującym mu prawie składania wyjaśnień oraz przedłożenia wszelkiej niezbędnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowego obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że podstawą oceny dopuszczalności legalizacji samowolnie wzniesionego, przed dniem 1 stycznia 1995 r., obiektu budowlanego są ustalenia planu miejscowego, obowiązującego w dacie orzekania o nakazie rozbiórki takiego obiektu. Jeżeli bowiem taki plan wskazuje na sprzeczność samowolnie zrealizowanej inwestycji z jego ustaleniami, to oczywiste jest, że brak jest jednocześnie możliwości legalizacji samowoli budowlanej (por. art. 48 ust 1 i ust 2 pkt 1 obowiązującego obecnie Prawa budowlanego). W przedstawionych w uzasadnieniu przepisach wszystkich ustaw regulujących problematykę procesu inwestycyjnego, tj. przepisach Prawa budowlanego oraz planowania przestrzennego jednoznacznie przyjmowano, że brak jest możliwości legalizacji takiego obiektu budowlanego, który wniesiony został bez pozwolenia na budowę oraz na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę (teren rolno-leśny), jak również przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) oddalił skargę.