II SA/Gd 354/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Górska, Protokolant Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. i Prokuratora Okręgowego w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 3 sierpnia 2004 roku. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 lutego 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113 poz.1209 ze zm.) oraz art. 232 kodeksu cywilnego, po rozpoznaniu odwołania A. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 3 sierpnia 2004 r. Nr [...], odmawiającą nabycia prawa własności nieruchomości położonej w S. przy ul. W. [...], działka Nr [...] obszaru 603 m2 k.m. 30 KW [...] stanowiącą własność Gminy Miasta S., przez współużytkowników wieczystych J. K. i T. K. w udziale wynoszącym 1/3 części (KW [...] dla lokalu nr 3) oraz A. K. w udziale 1/3 części (KW [...] dla lokalu Nr 2). Rozpoznając wniosek o nabycie prawa własności udziałów w ww. nieruchomości organ I instancji ustalił, że w budynku przy ul. W. [...] w S. wyodrębniono własność 3 lokali mieszkalnych i ustanowiono prawo użytkowania wieczystego związanego z własnością tych lokali, przy czym : lokal nr 1 w dniu 10.08.1976 r. nabyła M. S., a od 29.02.1984 r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. sygn. akt [...] współwłaścicielkami lokalu i współużytkowniczkami wieczystymi gruntu stały się T. C. i S. M.; lokal nr 2 w dniu 16.02.1988 r. nabyła E. K. – W., a od 13.06.1996 r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. sygn. akt [...] właścicielką lokalu i współużytkownikiem wieczystym gruntu jest A. K.; zaś lokal nr 3 w dniu 21.09.1976 r. nabyła S. Z., po której na podstawie umowy sprzedaży z dnia 11.09.1996 r. (akt notarialny nr rep. [...]) współwłaścicielami lokalu i współużytkownikami wieczystymi gruntu są J. K. i T. K. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał, iż współużytkownicy wieczyści A. K., J. K. i T. K. nie należą do kręgu osób uprawnionych do nabycia własności gruntu – działki nr [...] na podstawie art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Uprawnienie to przysługuje bowiem osobom fizycznym będącym nie tylko w dniu 26 maja 1990 r. i w dniu wejścia w życie ustawy tj. 24 października 2001 r. użytkownikami wieczystymi, ale także musi być zachowana tożsamość tych osób tzn. ta sama osoba uzyskała najpóźniej w dniu 26 maja 1990 r. status użytkownika wieczystego i ta sama osoba jest nim nadal w dniu 24 października 2001 r. Następcą prawnym według art. 1 ust.2 powołanej ustawy będzie tylko ta osoba fizyczna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego od osób fizycznych kwalifikujących się do jego nabycia zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, po dniu 24 października 2001 r. Decyzji pozytywnej nie można zatem wydać, albowiem A. K., J. K. i T. K., nie byli użytkownikami wieczystymi w dniu 26 maja 1990 r. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. K. wskazując, że spełnia warunki do nabycia prawa własności nieruchomości, albowiem prawo użytkowania wieczystego nabyła jej babcia E. K. – W. w dniu 16.02.1988 r., a po śmierci babci w dniu 25.03.1995 r., odwołująca się nabyła to prawo w drodze spadku. Uzasadniając utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.11.2004 r. OSK 745/04, według którego sens art. 1 ust.1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. wskazuje, że chodzi tu o ciągłość korzystania z prawa użytkowania wieczystego w omawianym okresie (od 26.05.1990 r. do 24.10.2001 r.) przez tę samą osobę. W istocie nie tylko daty wskazane w art. 1 ust. 1 ustawy będące datami granicznymi pewnego okresu, ale także i sam okres zawarty między tymi datami ma znaczenie w sprawie nabycia roszczenia, o jakim stanowi ten przepis. Następstwem przyjętego przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 ustawy założenia będzie stwierdzenie, że w przypadku gdy użytkownik wieczysty, dla którego w dniu 26 maja 1990 r. rozpoczął się okres, który kończy dzień wejścia w życie omawianej ustawy, umrze przed spełnieniem się tej drugiej przesłanki, tj. przed dniem 24 października 2001 r., to w jego miejsce wstępują spadkobiercy będący z mocy prawa kontynuatorami jego praw związanych z wykonywaniem prawa użytkowania wieczystego w omawianym okresie. Z treści powołanego wyroku wynika też, że wstąpienie w miejsce zmarłego użytkownika wieczystego, który posiadał prawo w dniu 26.05.1990 r. w opisanym powyżej sensie dotyczy tylko spadkobierców, natomiast w sytuacji gdy prawo użytkowania wieczystego przysługujące w dniu 26.05.1990 r. zostało przez użytkownika wieczystego zbyte w drodze czynności prawnej inter vivos (między żyjącymi) przed dniem 24.10.2001 r., to jego następca prawny nie uzyska roszczenia do nabycia prawa własności w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. W ocenie organu podobne stanowisko wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 173/04. Uwzględniając powyższy pogląd, organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji gdy współużytkownicy wieczyści J. K. i T. K. nabyli prawo użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej w dniu 11.06.1996 r., to nie spełniają łącznie obu przesłanek czasowych z art. 1 ust. 1 – 2 cyt. ustawy. Nie mogą oni nabyć prawa własności i tym samym ze względu na art. 232 kodeksu cywilnego prawa tego nie mogą nabyć także pozostali współużytkownicy wieczyści – w tym A. K., pomimo spełnienia przez tę osobę przesłanek z art. 1 ust. 1 – 2 ustawy. W myśl art. 232 k.c., gdy przedmiotem użytkowania wieczystego może być tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, to nie może to prawo istnieć na współwłasności osób fizycznych i Gminy Miasta S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. K. wnosiła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając m.in. naruszenie obowiązku wydania przez organ decyzji o nabyciu prawa własności nieruchomości w sytuacji, gdy skarżąca spełnia warunki określone w art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, a ponadto dowolną interpretację art. 232 k.c. oraz oparcie zaskarżonej decyzji na wyrokach sądów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Skargę na opisaną decyzję wniósł również Prokurator Okręgowy w G. Zarzucając błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, wykluczającą niektórych użytkowników wieczystych z kręgu podmiotów mających korzystać z dobrodziejstwa nieodpłatnego uwłaszczenia, a polegającą na przyjęciu jako warunku uwłaszczenia tożsamości osoby użytkownika wieczystego w okresie 26.05.1990 r. – 24.10.2001 r., wniósł o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., iż zarówno sukcesja ogólna, jak i sukcesja szczególna, które nastąpiły w okresie przyjętym w stosowanej ustawie, nie przeszkadzają w uwłaszczeniu, gdyż godziłoby to w zasadę praworządności, równości oraz zaufania obywateli do państwa. Nie ma zatem podstaw do innego rozumienia art. 1 powołanej ustawy niż takie, że został zakreślony minimalny okres trwania użytkowania wieczystego i że prawo to powinno przysługiwać osobom fizycznym. Nietrafny jest również pogląd, iż art. 232 k.c. stoi na przeszkodzie uwłaszczeniu jednego z kilku współużytkowników wieczystych. W odpowiedziach na skargi wniesiono o ich oddalenie. Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2006 r. Sąd postanowił połączyć sprawy ze skarg A. K. , sygn. akt II SA/Gd 354/06 i Prokuratora Okręgowego w G., sygn. akt II SA/Gd 355/06 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 1 ust.1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) stanowił, że osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 3, stała się ostateczna. Nabycie prawa własności w trybie omawianej ustawy przysługuje również osobom fizycznym będącym następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 – (art. 1 ust. 2 ustawy). Przepisy powołanej ustawy, jak słusznie wskazywano w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w sprawach na tle stosowania przepisów omawianej ustawy (m.in. wyroki NSA z dnia 17.11.2004 r., OSK 745/04, WSA w Olsztynie z dnia 5 marca 2004 r, 2ISA 2279/02, WSA w Gdańsku z dnia 15.12.2004 r. II SA/Gd 173/04, IISA/Gd 523/05 z dnia 1.03.2006 r., IISA/Gd 1491/03 z dnia 18.01.2006 r.), miały na celu stworzenie możliwości uwłaszczenia dla stosunkowo szerokiego kręgu użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi. Według poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy współużytkownicy wieczyści J. K. i T. K. nabyli prawo użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej w dniu 11.06.1996 r., to nie spełniają łącznie obu przesłanek czasowych z art. 1 ust. 1 – 2 cyt. ustawy. Nie mogą oni nabyć prawa własności i tym samym ze względu na art. 232 kodeksu cywilnego prawa tego nie mogą nabyć także pozostali współużytkownicy wieczyści – w tym A. K., pomimo spełnienia przesłanek z art. 1 ust. 1 – 2 ustawy. Zatem poglądy przyjmowane w zaskarżonych decyzjach niweczyłyby zamierzenia ustawodawcy, bowiem z możliwości uwłaszczenia mogłaby skorzystać stosunkowo niewielka grupa osób, przy czym wykluczone z takiej możliwości zostałyby również osoby, które, jak A. K., spełniają warunki określane ustawą ( przy przyjęciu, że spadkobiercy osób, wymienianych w art. 1 ust. 1 ustawy , mogą korzystać z jej dobrodziejstw). Prowadziłoby to do podziału, w praktyce, na "użytkowników wieczystych lepszych" i – "gorszych", tzn. część użytkowników wieczystych mogłaby nabyć własność gruntu będącego w ich użytkowaniu wieczystym, część zaś - nie, mimo spełniania warunków określonych w ustawie. Takie rozumienie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości jest, zdaniem składu orzekającego, nieuprawnione. Z normy prawnej wynikającej z analizy przepisów art. 1 ust.1 i 2 cyt. ustawy wynika, że prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje osobie fizycznej a także jej następcy prawnemu, będącemu osobą fizyczną, będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia ustawy – czyli w dniu 24 października 2001 roku, użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe /..../. W świetle stanu faktycznego sprawy podkreślić należy, iż nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do tego, by spadkobiercę użytkownika wieczystego, który posiadał to prawo w dniu 26 maja 1990 r., ale zmarł przed wejściem w życie powołanej ustawy (24 października 2001 r.), traktować na gruncie tej ustawy inaczej, niż następców prawnych użytkownika wieczystego, którzy prawo to nabyli w drodze umowy sprzedaży. Skoro ust. 2 art. 1 ustawy nie wprowadza żadnych różnic w tym względzie, to nie do przyjęcia jest pogląd, w myśl którego następcy prawni osoby fizycznej, którzy wstąpili w stosunek prawny czy to w drodze sukcesji uniwersalnej (poprzez dziedziczenie) czy to w drodze sukcesji singularnej (w drodze umowy) po użytkowniku wieczystym, ale w okresie pomiędzy 26 maja 1990 r., a 24 października 2001, nie mogliby korzystać z prawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, odnośnie której legitymują się prawem wieczystego użytkowania. Wynikająca z Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. zasada sprawiedliwości społecznej, która mieści się między innymi w treści zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2) obok zasady zaufania obywatela do państwa oraz stanowionego prawa oraz zasada równości (art. 32) jako kardynalne zasady ustroju Rzeczypospolitej przesądzają, zdaniem Sądu, potrzebę interpretacji przepisów ustawy na korzyść użytkowników wieczystych w sposób zapewniający realizację celu ustawy. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd nie zawarł rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tego względu, że uchylone decyzje nie kwalifikują się do wykonania. W dalszym postępowaniu w niniejszej sprawie ograny administracji będą zobowiązane do uwzględnienia nowego stanu prawnego, będącego konsekwencją wejścia w życie w dniu 13 października 2005 r. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175 poz. 1459), a w szczególności art. 8 tej ustawy.