II SA/Gd 355/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 kwietnia 2009 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2007 r., uchylił w całości w/w decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 6 marca 2007 r. przeprowadził wizję lokalną stanu technicznego budynku przy ul. [...] w G., wcześniej informując o terminie wizji zainteresowane strony. Podczas wizji ustalono, że komin po stronie elewacji południowej w tym budynku jest w złym stanie technicznym: ustalono ubytki zaprawy w spoinach korony komina pod dachem, ubytki zaprawy w kominie obsługującym pomieszczenia po stronie północnej oraz ubytki zaprawy i przemieszczenie cegieł w murze korony komina. Nadto stwierdzono niewłaściwy stan techniczny połaci dachu budynku po stronie północnej. W piśmie z dnia 25 czerwca 2007 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego dachu przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia 31 grudnia 2007 r. organ I instancji, na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawi budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm. – tekst jednolity z 2006 r.) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w G. przedłożyć w terminie do dnia 28 lutego 2008 r. 2 egzemplarze ekspertyzy stanu technicznego w/w budynku. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził niewłaściwy stan techniczny budynku w obrębie dachu, obejmujący ubytki zaprawy i przemieszczenia cegieł w kominach oraz uszkodzenia dachówek. Ponadto, w punkcie 2 i 3 uzasadnienia organ I instancji opisał nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego stropu w pomieszczeniu łazienki mieszkania nr 2 oraz stropu nad piwnicą pod pomieszczeniem kuchni w mieszkaniu nr 1. W ocenie organu I instancji, stwierdzone nieprawidłowości stanu technicznego budynku uzasadniają nałożenie obowiązku wskazanego w sentencji decyzji, którego podstawą prawną jest art. 62 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Od powyższej decyzji B. B. wniósł odwołanie. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ wskazał na treść art. 62 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten ustanawia wymóg poddawania obiektów budowlanych kontroli w zakresie sprawdzenia stanu technicznego budynków, budowli i instalacji w odstępach czasu wskazanych w tym przepisie. W analizowanym stanie technicznym, jak wskazał organ odwoławczy, ustalenia wizji lokalnej potwierdziły nieodpowiedni stan techniczny kominów oraz połaci dachowej. Zgodnie z art. 62 ust. 3 ustaw – Prawo budowlane, właściwy organ – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1 art. 63, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Jak wskazał organ odwoławczy, powyższy przepis daje podstawę do nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli obiektu, a także przedstawienia ekspertyzy jego stanu technicznego. Nałożenie tego rodzaju obowiązków łącznie następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast brak przesłanek do wydania nakazu przeprowadzenia kontroli obiektu powoduje, że ewentualny obowiązek przedłożenia tylko ekspertyzy czy oceny technicznej powinien być nałożony w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ustawy – Prawo budowlane). Zgodnie bowiem z art. 81c ustawy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego mogą nałożyć w drodze postanowienia na osoby, o których mowa w ust. 1 tego art. 81c, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, ale tylko w przypadku, jeżeli mają uzasadnione wątpliwości dotyczące m. in. stanu technicznego obiektu budowlanego. W ocenie organ odwoławczego, ustalenia poczynione przez organ I instancji dotyczące stanu technicznego kominów oraz połaci dachowej przedmiotowego budynku nie uzasadniają w wystarczającym stopniu potrzeby nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...] w G. obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego całego budynku. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że przedmiotem postępowania jest zgodnie z zawiadomieniem organu I instancji z dnia 25 czerwca 2007 r. i ustaleniami wizji lokalnej – stan techniczny komina i pokrycia dachowego budynku, nie zaś stan techniczny stropu w pomieszczeniu łazienki mieszkania nr 2 i stropu nad piwnicą pod pomieszczeniem kuchni mieszkania nr 1. Organ I instancji bezzasadnie rozszerzył zakres postępowania administracyjnego prowadzonego w przed nim, bez stosownego zawiadomienia o tym stron tegoż postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że akta sprawy nie zawierają zgłoszenia B. B. dotyczącego niewłaściwego stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego. Z odwołania wynika bowiem, że w budynku tym były wzmacniane przez właściciela lokalu mieszkalnego nr 2 belki stropowe w łazience w tym lokalu pomiędzy parterem a piętrem, a także inne prace remontowe, które niewątpliwie wymagały zgłoszenia przed ich wykonaniem. Organ I instancji w ogóle nie ustosunkował się do tych kwestii. W aktach sprawy nadto brakuje informacji na temat statusu Wspólnoty Mieszkaniowej – czy jest małą, czy dużą wspólnotą. Z akt sprawy wynika, że w przedmiotowym budynku znajdują się tylko trzy lokale mieszkalne. Brak ustaleń organu I instancji w tym zakresie uniemożliwia weryfikację, czy w postępowaniu uczestniczyły wszystkie strony postępowania. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji naruszył przepisy art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., które w istocie doprowadziły do tego, że istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Skutkuje to koniecznością uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. G. W treści skargi opisał roboty remontowe, jakie w okresie od 1997 r. wykonywał w swoim mieszkaniu, zdaniem skarżącego – nielegalnie, B. B. Skarżący wskazał, że sąsiad ten utrudnia wszelkie prace remontowe, jakie powinny być przeprowadzone w interesie całej Wspólnoty Mieszkaniowej, a które są niezbędne i konieczne – jak remont kominów i dachu. Podkreślił też, że w jego ocenie opinie kominiarskie winny być uzgodnione przez wszystkich współwłaścicieli, a nie indywidualnie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W piśmie z dnia 5 listopada 2009 r. skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji następujące uchybienia: 1. organ powinien z urzędu ustalić zakres postępowania i z urzędu powinien objąć postępowaniem wszystkie stwierdzone nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku, 2. organ winien przed nałożeniem obowiązku sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy technicznej, zażądać protokołów z dokonanych przeglądów technicznych budynku – czego nie uczynił. W ocenie strony, dla ustalenia stanu faktycznego w niniejszym postępowaniu wystarczające byłoby przeprowadzenie dowodów z tych dokumentów, co uchroniłoby przed bezpodstawnym narażaniem wspólnoty na niepotrzebne koszty sporządzenia ekspertyzy. Po ustaleniu stanu faktycznego organ powinien, zdaniem strony, nałożyć na wspólnotę obowiązek doprowadzenia do właściwego stanu technicznego tych elementów budynku, wobec których stwierdzono nieprawidłowości. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, decyzja organu odwoławczego jest wadliwa i jako taka powinna zostać uchylona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest kasacyjna decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., na mocy której organ I instancji zobowiązany został do ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku przy ul. [...] i jednocześnie wydana przez niego decyzja z dnia 31 grudnia 2007 r. została uchylona. W istocie zatem, rolą sądu w toczącym się postępowaniu jest zbadanie zgodności z prawem przedmiotowej decyzji organu II instancji. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszym postępowaniu organ odwoławczy uznał, że organ I instancji niewłaściwie określił zakres toczącego się postępowania administracyjnego: zawiadomienie o wszczęciu postępowania wskazywało, że zakresem kontroli objęta jest część obiektu budowlanego, obejmująca dach budynku (zawiadomienie z dnia 25 czerwca 2007 r. – k. 23 akt administracyjnych). Tymczasem w treści decyzji organ rozszerzył zakres postępowania, obejmując nim również inne części budynku – stropy w lokalach mieszkalnych nr 1 i 2. W ocenie sądu, słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, z czym zresztą zgadza się skarżący w swym piśmie z dnia 5 listopada 2009 r., zarzucające organowi I instancji niezgodne z przepisami prawa rozszerzenie zakresu postępowania. Zmiana zakresu postępowania administracyjnego w trakcie jego trwania wymaga poinformowania o tym wszystkich stron, w przeciwnym razie organ narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę czynnego udziału stron (art. 10 k.p.a.) oraz zasadę informowania (art. 9 k.p.a.). Rozszerzenie zakresu postępowania znalazło również wyraz w treści sentencji decyzji organu I instancji. Abstrahując bowiem od merytorycznej poprawności rozstrzygnięcia, organ nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej całego budynku. Jak zaś wskazano powyżej, postępowanie miało dotyczyć stanu technicznego dachu budynku, a więc jego ściśle określonej części. Podobnie, na aprobatę zasługuje stanowisko organu odwoławczego w kwestii podstawy prawnej decyzji organu I instancji oraz formy rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 62 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Kontrolę stanu technicznego przewodów kominowych, o której mowa w ust. 1 pkt 1 lit. c art. 62 , powinny przeprowadzać: 1) osoby posiadające kwalifikacje mistrza w rzemiośle kominiarskim - w odniesieniu do przewodów dymowych oraz grawitacyjnych przewodów spalinowych i wentylacyjnych; 2) osoby posiadające uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności - w odniesieniu do przewodów kominowych, o których mowa w pkt 1, oraz do kominów przemysłowych, kominów wolno stojących oraz kominów lub przewodów kominowych, w których ciąg kominowy jest wymuszony pracą urządzeń mechanicznych. Analiza treści art. 62 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane wskazuje, że ustawa ta rozróżnia dwa rodzaje kontroli okresowych: pierwszy to okresowe kontrole wykonywane raz w roku, drugi to kontrole wykonywane raz na pięć lat (art. 62 ust. 1 ustawy). Nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku poddania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, dodatkowej kontroli (art. 62 ust. 3 ustawy), powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, w której mógłby być także określony obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego całego obiektu lub jego części. Zatem, przepis który legł u podstaw wydania decyzji przez organ I instancji, wprowadza możliwość nałożenia obowiązku dodatkowej kontroli, który to obowiązek może być połączony z koniecznością przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. W analizowanym stanie faktycznym organ przeprowadził wizję lokalną obiektu budowlanego przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Ustalenia poczynione podczas oględzin stanowiły przyczynę wszczęcia postępowania administracyjnego. Niewątpliwie, by dokonać oceny, czy stan, o którym mowa w art. 62 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, występuje, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem dokonania konkretnych ustaleń zarówno co do rodzaju obiektu budowlanego, jego stanu technicznego, ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu - i dopiero po wnikliwej ocenie dokonanej w aspekcie wskazanych przepisów prawnych podjąć stosowne decyzje tymi przepisami przewidziane, tj. przeprowadzenie kontroli bądź przeprowadzenia kontroli i wykonanie ekspertyzy. Organ I instancji jednak nie nałożył obowiązku przeprowadzenia dodatkowej kontroli obiektu budowlanego. Nie mógł zatem nałożyć – jako samodzielnego obowiązku z art. 62 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane – obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego, bowiem obowiązek ten ustawodawca przewidział jako fakultatywny obowiązek związany z obowiązkiem kontroli obiektu budowlanego. Innymi słowy, nie nakładając obowiązku przeprowadzenia dodatkowej kontroli organ nie mógł – w oparciu o art. 62 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane – nałożyć obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Podstawą prawną obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej części obiektu budowlanego organ mógł uczynić treść art. 81c ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 81c ust. 1-3 ustawy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego lub świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym. Organy te, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do (...) stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie. Wyżej przytoczone przepisy wskazują, że organ I instancji ma podstawę prawną do tego, by żądać przedłożenia ekspertyzy w zakresie stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, pod warunkiem że zachodzą przesłanki z art. 81c ust. 3 ustawy (uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku). Formą prawną nałożenia tego obowiązku jest postanowienie, na które przysługuje zażalenia. W analizowanym stanie faktycznym zatem organ I instancji, stosownie do wskazań zawartych w zaskarżonej decyzji, powinien rozważyć zasadność nakładania obowiązku przedłożenia ekspertyzy w kontekście uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego części obiektu budowlanego, której dotyczy postępowanie. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi wskazać należy, że ustawodawca przewidział możliwość nałożenia na stronę obowiązku przedłożenia ekspertyzy – na jej koszt – pod warunkiem, że jest to uzasadnione wątpliwościami co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Wówczas, w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (art. 81c ust. 4 ustawy – Prawo budowlane). Jeśli zatem zachodzą podstawy do nałożenia takiego obowiązku z art. 81c ustawy organ nie ma obowiązku przeprowadzania w tym zakresie postępowania dowodowego z urzędu – ustawodawca bowiem dopuścił możliwość "przerzucenia" ciężaru czynienia pewnych ustaleń faktycznych na stronę (dostarczenia dowodów). Niewątpliwie jednak przepis ten ma charakter wyjątkowy, bowiem stanowi wyłom od zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), nakładającej na organ obowiązek z urzędu przeprowadzenia dowody służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przepis ten ponadto daje organowi możliwość nałożenia takiego obowiązku (organy... "mogą nałożyć"...), co dodatkowo podkreśla charakter tej instytucji, jako wyjątkowej. Zobowiązuje to zatem organy do wnikliwego badania przesłanek zastosowania tej instytucji i przekonywującego uzasadnienia sytuacji, które uzasadniają, w ocenie organów, skorzystanie z niej. W ocenie sądu zatem, zaistniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ ten nie mógł we własnym zakresie dokonać oceny istnienia przesłanek z art. 81c ustawy – Prawo budowlane, nie narażając się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W analizowanym stanie faktycznym – z uwagi na wyżej opisane uchybienia - zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Odnosząc się do zawartych w skardze informacji, dotyczących robót budowlanych wykonanych przez innych członków Wspólnoty Mieszkaniowej, wskazać należy, że nie mogą one mieć znaczenia w niniejszym postępowaniu. Zakres sprawy w toczącym się postępowaniu administracyjnym wyznacza bowiem treść zawiadomienia organu I instancji z dnia 25 czerwca 2007 r., który też zakreśla przedmiot postępowania ("sprawa stanu technicznego dachu budynku przy [...] w G."). Skarżący, jeśli uważa, że roboty budowlane prowadzone przez innych członków wspólnoty wykonywane były w sposób nielegalny powinien informować o tym organy nadzoru architektoniczno-budowlanego, które decydują w ramach swych ustawowych kompetencji, o zastosowaniu służących w takich sytuacjach środków prawnych. Będą to jednak ewentualnie nowe sprawy administracyjne, leżące poza zakresem niniejszego postępowania. Mając zatem na uwadze powyższe i fakt, że zarzuty skarżącego nie znalazły uzasadnienia w niniejszej sprawie Sąd, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami), oddalił skargę.