II SA/Gd 355/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. W. i S. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 26 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odroczenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lutego 2012 r., odmawiającą J. W. i S. W. odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki i czasowego wykorzystania obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w B., gmina K. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją ostateczną wydaną w trybie przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakazano właścicielom rozbiórkę obiektu o przeznaczeniu letniskowym, usytuowanego na działce nr [...] w B., gmina K. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2011 r. J. i S. W. wnieśli o odroczenie terminu rozbiórki przedmiotowego obiektu letniskowego. Jako podstawę rozpoznawania wniosku wskazali przepis art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane stanowiący, że jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością wykorzystania obiektu, co do którego wydany został nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku o którym mowa w art.38 ust.2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na czas oznaczony i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu w sposób określony w decyzji. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że cytowany przepis nie definiuje przesłanek określonych jako "względy społeczne lub gospodarcze", które stanowią podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o możliwości odroczenia rozbiórki, pozostawiając tę sprawę uznaniu organu administracyjnego. W omawianym przypadku organ wziął pod uwagę fakt, iż obiekt budowlany, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej jest usytuowany na działce stanowiącej teren leśny, zatem konieczność doprowadzenia tego terenu do sposobu wykorzystywania jako las uzasadnia odmowę odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki, tym bardziej, że jest to teren Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego. Zaznaczono także, że Rozporządzenie Wojewody Pomorskiego nr 52/06 z dnia 15 maja 2006 r. (Dz. Urzędowy Województwa Pomorskiego nr 58 po. 1189) określa szczególne cele ochrony powyższego Parku. Zgodnie z nim szczególnym celem ochrony Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego jest zachowanie unikatowych form ukształtowania terenu, utrzymanie spójności przestrzennej ekosystemów leśnych i ich denaturalizacja, utrzymanie naturalnej różnorodności fauny i flory, ochrona i rewaloryzacja mozaiki krajobrazu leśnego, a także przedpoli punktów i ciągów widokowych, czy też ochrona walorów krajobrazowych tego terenu. Zatem odmowa odroczenia terminu wykonania przymusowej rozbiórki oraz nie zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej jest prawnie uzasadnione. Uznając za organem I instancji, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniosku Państwa W. o odroczenie terminu rozbiórki przedmiotowego obiektu utrzymano powyższą decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. i S. W. wskazując, że jest ona krzywdząca, ponieważ w ich ocenie istnieją podstawy do odroczenia wykonania rozbiórki. Skarżący podnieśli, że toczą się aktualnie procedury zatwierdzania sporządzonego już miejscowego planu miejscowego przeznaczającego teren działki nr [...], zgodnie zatwierdzonym Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Przestrzennego, na teren rekreacyjny. Przemawia to za uwzględnieniem prośby o odroczenie wykonania rozbiórki. Skarżący podkreślili, że domek rekreacyjny jest dorobkiem ich życia, jedynym miejscem gdzie w chwili obecnej mogą spędzać czas wolny. W zestawieniu z toczącym się procesem przekształcenia działek leśnych w rekreacyjne odroczenie decyzji o rozbiórce pozwala na minimalizację strat przy dostosowywaniu istniejącej zabudowy do przewidywanych wymogów, które wynikną z decyzji o przekształceniu terenu na działki rekreacyjne - zachodzą tu zdaniem skarżących zarówno przesłanki społeczne jak i ekonomiczne, które powinny być wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu o możliwości odroczenia rozbiórki. Skarżący podnieśli, że wedle ich wiedzy, działka nie leży na terenie Wdzydzkiego Parku Narodowego, a jedynie w otulinie tego Parku, co nie oznacza, że jako właściciele nie biorą pod uwagę rygorów wynikających z bliskiego sąsiedztwa Parku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zasady słuszności czy też celowości nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Badając legalność zaskarżonego aktu sąd administracyjny dokonuje jego oceny w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wydania i istniejącego w tej dacie stanu faktycznego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa. Na wstępie podkreślenia wymaga fakt, iż w myśl art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy nie stosuje się przepisu art. 48 ustawy. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2001 roku, sygn. akt OPS 4/01, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął stanowisko, że do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 roku i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją wydaną po dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, może mieć zastosowanie przepis art. 39 pierwszej ustawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, wyznaczającym jednocześnie granice jej rozpoznania, jest decyzja o odmowie odroczenia terminu wykonania przymusowej rozbiórki i wydania zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem, podjęta na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Ustawodawca w powyższym przepisie zastosował zwrot "może odroczyć", co wskazuje na uznaniowy charakter podejmowanego przez organ rozstrzygnięcia. Organ podejmujący decyzję zobowiązany jest do dokładnego zbadania, czy zaistniały w danej sprawie względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Pojęcia te mają charakter niedookreślony, zatem organ jest zobowiązany do każdorazowego ich interpretowania w okolicznościach danej sprawy. Wymaga podkreślenia, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwianiu sprawy, jednakże nie nakazuje również spełniania każdego żądania wnioskodawcy. W świetle ukształtowanego w doktrynie i akceptowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych sposobu interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, ale nie musi prowadzić do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, a uprawnieniem do podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie dysponuje właściwy w sprawie organ administracji. Podkreślenia wymaga także, że zastosowanie przepisu art. 39 ustawy ma miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach, zasługujących na szczególne uwzględnienie (np. gdy rozbiórka dotyczy domu, który jest jedynym miejscem zamieszkania rodziny). Jest to wyjątek od ogólnej zasady bezzwłocznego wykonania orzeczonego decyzją ostateczną nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygniecie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Bezspornym w sprawie jest fakt wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową bez pozwolenia na budowę, jak i to, że wobec tego obiektu decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzeczony został nakaz rozbiórki, która została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Następnie WSA w Gdańsku oddalił skargę inwestorów. Także NSA nie uznał ich zarzutów oddalając skargę kasacyjną. W ocenie Sądu zasadnie oba organy nadzoru budowlanego uznały, że nie można traktować jako szczególną wskazanej przez skarżących okoliczności, że przedmiotowy obiekt stanowi ich miejsce wypoczynku. Przedmiotowy obiekt nie służy bowiem do zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych skarżących, co mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia wniosku ze względu na względy społeczne. Za uwzględnieniem wniosku skarżących nie przemawiają także względy gospodarcze, bowiem przedmiotowy obiekt nie służy do prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej. W szczególności za "względy społeczne lub gospodarcze" nie można uznać faktu, że obecnie uchwalany plan miejscowy dopuści istnienie na tej działce, wedle twierdzenia skarżących, istnienie obiektów letniskowych. Przede wszystkim okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, która będzie musiała zostać wykonana. Odroczenie terminu wykonania rozbiórki oznacza tylko i wyłącznie przesunięcie w czasie obowiązku wykonania nakazu wynikającego z decyzji ostatecznej, nie powoduje natomiast uchylenia tego nakazu. Nie można zapominać, że nakaz rozbiórki obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej stanowi ustawową konsekwencję podjętych wcześniej przez skarżących działań naruszających przepisy Prawa budowlanego. Względy społeczne nie przemawiają za funkcjonowaniem obiektu wzniesionego sprzecznie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa nawet wówczas, gdy w okolicy będą mogły znajdować się w przyszłości podobne obiekty. Również samo kilkunastoletnie istnienie samowoli budowlanej, nawet akceptowanej przez Wójta Gminy oraz jej mieszkańców nie uzasadnia dalszego trwania takiego stanu rzeczy. Wprost przeciwnie, dalsze tolerowanie istnienia samowoli budowlanej może mieć negatywne oddziaływanie społeczne, gdyż może świadczyć o nieskuteczności prawa. Natomiast położenie działki skarżących na terenie Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego, czy też w jego otulinie daje dodatkową argumentację przemawiającą za słusznością zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż z ogólnych zapisów rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 52/06 z dnia 15 maja 2006 r. (Dz. U. Województwa Pomorskiego nr 58, poz. 1189), dotyczących całego Parku wynika konieczność szczególnej ochrony całego jego terenu, w tym działki, na której znajduje się domek skarżących, dodatkowo uzasadniająca usunięcie przedmiotowej samowoli budowlanej. W rozporządzeniu Wojewody Pomorskiego nr 52/06 z dnia 15 maja 2006 r. podkreślono wagę utrzymania spójności przestrzennej ekosystemów leśnych, znajdujących się na terenie Parku, wskazując dodatkowo w punkcie drugim § 2 rozporządzenia, iż przedmiotowy Park utworzono w celu renaturalizacji ekosystemów leśnych, czyli w celu przywrócenia środowisku leśnemu stanu naturalnego, możliwie bliskiego stanowi pierwotnemu sprzed wprowadzenia w nim zmian przez człowieka. Jako jeden z celów ochrony Parku wymieniono także oszczędne użytkowanie i planowe, kompleksowe kształtowanie przestrzeni uwzględniające ochronę walorów krajobrazowych, w tym lokalnego krajobrazu kulturowego (§ 2 pkt 9). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga J. i S. W. nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą odroczenia wykonania rozbiórki organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych też przyczyn Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), skargę oddalił.