II SA/Gd 356/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W decyzji z dnia 25 września 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. Z. w celu doprowadzenia remontowanego i rozbudowywanego tarasu przy istniejącym budynku letniskowym, zlokalizowanym na działce nr 22/13 w G., gmina K. rozebrać część remontowanego i rozbudowywanego tarasu od strony działki sąsiedniej nr 22/1 położonej w G., do wymaganej zgodnie z §12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm. ) odległości 1,5m od działki sąsiedniej nr 22/1. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przywołano przepis art. 51 ust. 1 pkt 1, w związku z ust. 7 i art. 80 ust. 2pkt 1 i art. 83ust. 1ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 3 lipca 2009r. organ wszczął na wniosek postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych polegających na remoncie i rozbudowie istniejącego tarasu przy budynku letniskowym położonym na działce nr 22/13 w G., gm. K., bez wymaganego pozwolenia na budowę. W toku postępowania organ I instancji przeprowadził dowód z kontroli nieruchomości (wizja lokalna z dnia 22 lipca 2009 r.). W czasie kontroli ustalono, że przy budynku pełniącym funkcję letniskową prowadzone są roboty polegające na wykonaniu nowego tarasu- wykonano słupy, rygle z kształtowników stalowych. Część tarasu posiada podłogę z desek struganych. Słupy osadzone są na fundamentach punktowych betonowych, trwale związane z gruntem. Budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 15 sierpnia 1978r. wydanego przez naczelnika Miasta i Gminy K. i zgodnie z zatwierdzonym projektem posiadał taras. Obecnie budowany taras nie jest zgodny z tarasem, który istniał (zgodnie z zatwierdzonym projektem). Obecnie realizowany taras został powiększony w kierunku jeziora B. i krańcowy słup usytuowany jest w odległości 5,23m od budynku. Zgodnie z dokumentacja projektową taras miał wymiar 1,60m. Według oświadczenia inwestora J. Z., roboty przy budowie tarasu zostały rozpoczęte pod koniec maja 2009r. i na ich prowadzenie nie wydano pozwolenia na budowę. Poprzedni taras był w bardzo złym stanie technicznym, belki nośne i podpory były w katastrofalnym stanie i groziły zawaleniem. Konstrukcję metalową postawiono ze względu na jej większą trwałość Organ I instancji ustalił, że ww. robót nie można uznać za remont, którego wykonanie może rozpocząć po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi, gdyż w rozpatrywanym przypadku nie tylko przystąpiono do odtworzenia stanu pierwotnego, lecz przystąpiono również do rozbudowy tarasu, takie prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego przed rozpoczęciem ich wykonywania. Organ I instancji prowadząc postępowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia 28 lipca 2009r. wstrzymał prowadzenie robót oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni oceny technicznej wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, jednoznacznie określającą czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami, jeżeli nie to jakie roboty budowlane należy wykonać w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W dniu 30 września 2009r. w organie została złożona ocena techniczna, w której wskazano, że w celu dostosowania tarasu do zgodności z przepisami zakłada się zmniejszenie jego powierzchni od strony północno-zachodniej, co spowoduje zmniejszenie jego odległości z działką nr 22/1 do wymaganej przepisami min. 150cm. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z §12 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5m od okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także od takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Po wykonaniu rozbiórki tarasu zgodnie ze wskazaniem zawartym w złożonej ocenie technicznej zostaną spełnione wymogi określone w §12 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia. Jednocześnie organ wskazał, że wykonanie rozbiórki winno być zgłoszone w organie nadzoru, a po dokonanej rozbiórce należy uzyskać pozwolenie na budowę przedmiotowego tarasu w Starostwie Powiatowym w K. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. O., podnosząc że taras na działce nr 22/23 został wybudowany niezgodnie z prawem budowlanym. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie części budynku, takie jak balkony, galerie tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie rampy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki o więcej niż 1,0m, a więc znajdować się w odległości 3,0m od granicy działki. W związku z powyższym odwołujący wniósł o wydanie stosownej decyzji i terminu jej wykonania. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 9 kwietnia 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawna rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 2 kpa oraz art.80 ust. 2 pkt 2 i art. 83ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania przed organem I instancji, a następnie rozpatrzył sprawę w trybie odwoławczym. Organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że budowany taras nie jest zgodny z tarasem, który istniał i został zatwierdzony zgodnie z projektem budowlanym, decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 15 sierpnia 1978r. Słupy oraz rygle wykonane są z kształtowników stalowych oraz osadzone są na fundamentach punktowych betonowych, trwale związanych z gruntem. Kształt, wielkość oraz gabaryty nowego tarasu zdecydowanie różnią się od poprzedniego. Zatem uznać należy, że inwestor wybudował nowy obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że rozpoznając sprawę organ I instancji zaskarżoną decyzją z dnia 25 września 2009r. w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi rozebrać część remontowanego i rozbudowywanego tarasu. Natomiast w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przez roboty budowlane rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Prowadzone roboty budowlane przy tarasie nie mogą być uznane za remont, gdyż remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że inwestor postawił nowy obiekt budowlany, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ do doszło do naruszenia ww. przepisu organ I instancji zobligowany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W trakcie postępowania, zgodnie z procedurą przewidzianą w takich wypadkach, wydaje się postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 wstrzymujące roboty i nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie, określonych dokumentów. Ponadto organ II instancji wskazał, że sformułowanie po dokonanej rozbiórce należy uzyskać pozwolenie na budowę przedmiotowego tarasu w wydziale architektury i budownictwa nie znajduje uzasadnienia, ponieważ nie można wydać pozwolenia na budowę w stosunku do już istniejącego obiektu. Odnosząc się natomiast do treści odwołania organ II instancji wskazał na aktualne brzmienie przepisu § 12 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który stanowi, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5m od okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. Z. wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżący przyznał, że powinien uzyskać pozwolenie na budowę polegająca na powiększeniu tarasu, jednakże podniósł, że w jego ocenie organ II instancji błędnie zinterpretował przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego organ I instancji prawidłowo wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż nie powstał nowy obiekt, a nastąpiło tylko powiększenie starego tarasu zbudowanego z materiałów stalowych i drewnianych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymują stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skargę uznać należy za nieuzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja, pomimo jej pewnych wadliwości procesowych, nie mających jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, jest zgodna z prawem. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 kpa organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w niniejszej sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej, mógł wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy lub uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Istota skargi złożonej w niniejszej sprawie sprowadzała się do zakwestionowania podstaw wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W opinii skarżącego decyzja organu I instancji była bowiem prawidłowa i winna być przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymana w mocy, a dokonana przez organ II instancji ocena materiału dowodowego i ocena prawna stanu faktycznego jest wadliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ odwoławczy prawidłowo rozstrzygnął analizowaną sprawę, wydając decyzję kasacyjną i przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji, przy uwzględnieniu treści ww. art. 138 § 2 kpa z treści, którego wynika, że decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Z treści tego przepisu nie można wyprowadzić wniosku, aby organ I instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wskazać należy, że organ II instancji może jedynie udzielić wskazówek , co do zakresu postępowania w I instancji, nie może natomiast przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy, gdyż o takim rozstrzygnięciu po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia decyduje organ I instancji. Okolicznością sporną w rozpoznawanej sprawie jest czy do wykonanych przez inwestora robót budowlanych należy stosować tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 i Prawa budowlanego, czy też tryb postępowania przewidziany w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym miejscu wskazać należy, że postępowanie określone przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego, dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ustawy, lecz może dotyczyć również robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust.1 Prawa budowlanego. Z tej przyczyny stanowisko organu II instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji, iż obligatoryjne jest przeprowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego na tej podstawie, że inwestor nie uzyskał stosownie do art. 28 ust.1 pozwolenia na budowę nie znajduje uzasadnienia, skoro tryb postępowania określony przepisami art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 również dotyczy robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Wskazać jednak należy, że stan faktyczny przewidziany w art. 48 dot. wykonania obiektu budowlanego bez pozwolenia i określony przepisami art. 48 ust. 2 i 3 tryb postępowania umożliwiający ich legalizację stanowi samodzielną przesłankę prawną dla działania organów nadzoru, odmienną od trybu określonego w art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego. Odrębność stanów faktycznych określonych ww. przepisach wyłącza możliwość orzeczenia przez organ odwoławczy o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust.1, w sytuacji gdy przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji było nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych robót w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż decyzja kasacyjna znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 kpa, przy czym wskazana wyżej okoliczność dotycząca charakteru obiektu wykonanego przez inwestora jest istotna dla rozpoznania sprawy i wymaga jednoznacznego i samodzielnego ustalenia przez organ I instancji czy znajdują w sprawie zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlane z uwagi na tę okoliczność, że w następstwie robót budowlanych powstał nowy obiekt budowlany, czy też inwestor prowadził inne roboty wymagające pozwolenia na budowę, lecz nie będące realizacją obiektu budowlanego, umożliwiające zastosowanie trybu postępowania z art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Charakter zaskarżonej decyzji (kasacyjna) sprawia, że postępowanie jest w toku. Oznacza to, że po uchyleniu sprawy postępowanie toczyć się będzie przed organem I instancji i na tym etapie postępowania Sąd, którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania mają charakter wiążący (art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie może naruszać kompetencji kontrolnych organu II instancji (w przypadku ewentualnego odwołania od decyzji organu I instancji) poprzez związanie organów taka ocenę i wskazaniami. Reasumując wprawdzie w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przekroczenie granic w zakresie udzielania wskazówek przez organ odwoławczy organowi I instancji odnośnie dalszego postępowania, to nie miało to istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie była zasadna albowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, a wskazane uchybienie, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W tej sytuacji, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd skargę oddalił.