II SA/Gd 356/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Województwa na postanowienie Wojewody z dnia 5 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania dotyczącego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej postanowieniem z dnia 4 marca 2013 r. odmówił zawieszenia postępowania dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą z mocy prawa pod drogę publiczną nieruchomość stanowiąca działkę nr [[...]], położoną w G. w obrębie nr [[...]] (M.), z powodu braku podstawy prawnej do dokonania żądanej czynności. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosło Województwo. Wojewoda postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Wojewoda uznał, że Prezydent Miasta wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej w postanowieniu z dnia 4 marca 2013 r. błędnie pouczył strony o możliwości wniesienia zażalenia. Zgodnie z art. 101 § 3 kpa stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Przedmiotem zażalenia może być więc jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz o odmowie jego podjęcia. Na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Wojewoda uznał, pomimo treści art. 112 kpa, że błędne pouczenie zawarte w tym postanowieniu nie mogło kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach, a więc nie stworzyło dla skarżącego prawa do złożenia zażalenia. Jedną z podstawowych przyczyn niedopuszczalności odwołania (zażalenia), o której mowa w art. 134 kpa, jest właśnie niezaskarżalność decyzji (postanowień) administracyjnych. Na postanowienie Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosło Województwo , domagając się jego uchylenia. Zarzuca się rozstrzygnięciu wojewody naruszenie art. 134 w związku z art. 101 § 3 kpa, poprzez nieuprawnione stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Skarżący uważa, że najtrafniejszym wynikiem wykładni, uwzględniającym najwyższe jej reguły, zwłaszcza wykładni językowej ale również systemowej i funkcjonalnej jest takie rozumienie art. 101 § 3 kpa, które dopuszcza wniesienie przez stronę postępowania zażalenia na wszystkie możliwe rozstrzygnięcia "w sprawie zawieszenia" z wyjątkiem postanowienia "o podjęciu postępowania". W odpowiedzi na skargę organ Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym z uwagi na to, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Kontrolując w świetle kryterium legalności zaskarżone postanowienie sąd uznał, że nie narusza ono prawa. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, odmawiające zawieszenia postępowania dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą z mocy prawa pod drogę publiczną. Zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy postępowania. W aktualnym stanie prawnym na postanowienie to nie służy również zażalenie. Przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.", stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z art. 144 k.p.a. wynika, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II. k.p.a. (dotyczącym zażaleń), do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano w literaturze i orzecznictwie, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: na postanowienie o zawieszeniu postępowania, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, wreszcie na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona nowelą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 roku (obowiązująca w dniu wydania obu rozstrzygnięć) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela wyrażanego w piśmiennictwie i niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych poglądu, że dodanie do dotychczas obowiązującej treści sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" oznacza, że aktualnie zażalenie przysługuje na trzy wyżej wymienione pozostałe postanowienia "w sprawie zawieszenia", z wyjątkiem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Należy wskazać, że taki pogląd wyrażany jest w aktualnych komentarzach do art. 101 k.p.a. dostępnych w Systemie Informacji Prawnej LEX 17/2012 (autorstwa Andrzeja Wróbla i Alicji Plucińskiej – Filipowicz). Jednakże uzasadnienie rządowego projektu zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego cytowane w tymże komentarzu nie wskazuje na taką intencję ustawodawcy, która nakazywałaby wykluczenie z katalogu zaskarżalnych postanowień w sprawie zawieszenia jedynie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu tym stwierdza się: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. Powyższe wynika z obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie. Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie". Oznacza to, że zasadniczym powodem dodania wyrażenia "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" do treści art. 101 § 3 k.p.a. było wyłącznie dostrzeżenie przez ustawodawcę istnienia czwartego rodzaju postanowienia w sprawie zawieszenia, tj. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie można jednak pominąć wskazanych w nim motywów, z powodu których ustawodawca wykluczył możliwość jego kontroli instancyjnej. Skoro bowiem ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia. Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2011 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie oznacza, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w przypadku rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie tylko bada, czy ustały przyczyny jego zawieszenia, ale ponownie ocenia samą zasadność zawieszenia, bowiem gdy nie było podstaw do zawieszenia organ w każdym czasie obligowany jest podjąć postępowanie. Wykładając obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy również mieć na względzie, że chodzi o kontrolę incydentalnej kwestii (zawieszenia postępowania). Ma ona jednak istotne znaczenie tylko w przypadku gdy dochodzi do wstrzymania toku postępowania. Brak jest takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia, w sytuacji gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków bowiem zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Skoro wprowadzeniu do treści art. 101 § 3 k.p.a. "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" towarzyszyło przekonanie ustawodawcy, że brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, zatem prawidłowa interpretacja "w sprawie zawieszenia postępowania" powinna obejmować tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie również o odmowie zawieszenia. Odnotować trzeba przy tym pogląd wyrażony w Komentarzu Grzegorza Łaszczycy do art. 101 k.p.a. (LEX), który analizując dotychczasowe brzmienie tego przepisu i jego wykładnię zauważa, że "nowelizacja (z 2010 r. - przypis sądu) ogranicza zakres rozumienia formuły "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania". Skoro bowiem obok niej, użytej dwukrotnie (art. 101 § 1 i 3 k.p.a.), kodeks wyodrębnia postanowienie "w sprawie podjęcia postępowania" (§ 1) oraz postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" (§ 3), formuła "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" musi być aktualnie rozumiana wąsko – jako obejmująca rozstrzygnięcie "o zawieszeniu postępowania" oraz "o odmowie zawieszenia postępowania". Podobne stanowisko na tle wprowadzonej przez ustawodawcę zmiany wskazanego przepisu wyrażone zostało już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 466/11, LEX nr 1122843 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 513/11, oraz postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2184/11 i z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 270/12, wyroki tego sądu z 16 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1822/11 i z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 127/12; także postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku: z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 112/12; z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 409/12; z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt 208/12; z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 630/12, dostępne w internecie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie też stanowisko, według którego zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w świetle art. 101 § 3 k.p.a. nie przysługuje prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12, LEX nr 1282964; z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12, LEX nr 1282961, wyrok z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnotować również należy, że w orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym w orzeczeniach wskazanych w skardze (np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 626/11), wyrażony został odmienny pogląd - przyjmujący dopuszczalność zażalenia po zmianie treści art. 101 § 3 k.p.a. także na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania, jednak ze względów wskazanych powyżej sąd rozpoznający niniejszą sprawę takiego stanowiska nie podziela. Ponadto pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wyrażony w wyroku z 29 lipca 2011 r., według którego zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem na postanowienia o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania, a także na postanowienia w sprawie podjęcia lub odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, zaś wprowadzone nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. przez dodanie "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania", przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, nie daje podstaw do ograniczenia prawa zażalenia, jest zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie do pogodzenia ani z literalną, ani z funkcjonalną wykładnią omawianego przepisu. Dodatkowo można wskazać na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normującego dopuszczalność zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12. Ten ostatni przepis stanowi: "Zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania". Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po dniu 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię. Dodatkowo sąd podziela stanowisko Wojewody, który zauważając błędne pouczenie zawarte w treści postanowienia organu pierwszej instancji o dopuszczalności wniesienia zażalenie do organu wyższego stopnia na wydane w sprawie postanowienie, prawidłowo uznał, że błędne pouczenie strony o możliwości wniesienia zażalenia nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, nie może bowiem wykreować specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Z tych przyczyn sąd uznał, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje, a zatem organ odwoławczy zasadnie stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Zarzuty skargi są w tym kontekście nietrafne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 tej ustawy.