II SA/Gd 357/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 września 2001 r. sprawy ze skargi Stanisława i Edyty B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 7 lutego 2000 r. (...) w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ch. z dnia 30 grudnia 1999 r. (...), Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 20 października 1999 r. (...) oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ch. z dnia 24 sierpnia 1999 r. (...); (...). Decyzją z dnia 30 grudnia 1999 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ch. nakazał Stanisławowi B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr 858/38 w Ch. przy ul. T. 1 Jako prawną podstawę decyzji wskazano przepisy art. 51 ust. 2 w związku z art. 71 ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że decyzją z dnia 24 sierpnia 1999 r. nałożono na Stanisława B. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie piekarni połączonej ze sprzedażą na działce nr 858/38 w Ch. przy ul. T. 1 poprzez dostarczenie do tut. Inspektoratu w terminie do 30 listopada 1999 r. określonych w decyzji dokumentów. Żądane dokumenty, mające umożliwić organowi sprawdzenie zrealizowanej inwestycji, zgodnie z art. 81c ust. 1 prawa budowlanego to: 1/ inwentaryzacja zagospodarowania działki nr 858/38 sporządzona na aktualnej mapie, obejmująca określenie granic działki, usytuowanie, obrys i układy istniejących obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, 2/ inwentaryzacja architektoniczne-budowlaną, określająca funkcję, formę i konstrukcję obiektu na działce nr 858/38, 3/charaktery styka energetyczna istniejącej piekarni określająca bilans mocy urządzeń gazowych stanowiących stałe wyposażenie budowlano-instalacyjne z wydzieleniem mocy urządzeń służących do celów technologicznych związanych z przeznaczeniem obiektu, 4/ charakterystyka ekologiczna istniejącej piekarni zawierająca stwierdzenie, że przyjęte rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne nie powodują uciążliwości dla środowiska i mieszkańców osiedla, 5/ charakterystyka sprawności urządzeń wentylacyjnych i klimatyzacyjnych, 6/oświadczenie Komitetu Osiedlowego Mieszkańców akceptujące lokalizację i funkcję obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr 858/38 w Ch. przy ul. T. 1, 7/oświadczenie właściwych jednostek organizacyjnych o warunkach dostawy energii elektrycznej, gazu i wody oraz odbioru ścieków, 8/aktualne stanowisko Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej. W wyznaczonym terminie Stanisław B. złożył szereg dokumentów, jednak ich zawartość, zdaniem organu administracji nie pozwala sprawdzić zrealizowanej inwestycji pod kątem zgodności zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w przyjętych rozwiązaniach oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, bowiem nie zostały spełnione dyspozycje pkt 2, 3, 4, 5, decyzji z dnia 24 sierpnia 1999 r. Złożone dokumenty obejmują: wypis z rejestru gruntów wraz z mapą ewidencyjną w skali 1:1000, pozytywną opinię Samorządu Mieszkańców Osiedla nr 2 z dnia 22 sierpnia 1997 r., ksero umowy nr 1169/B/98 z dnia 4 czerwca 1998 r. o dostarczanie energii elektrycznej, ksero umowy nr 62IEBN-1/III-c.o./98 z dnia 8 października 1998 r. o dostarczanie gazu ziemnego, ksero umowy nr 404/161153/99 z dnia 1 października 1999 r. o dostarczanie wody i odprowadzenie ścieków, protokół Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Ch. z dnia 30 listopada 1999 r. dotyczący ustaleń z czynności kontrolnych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, pismo Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ch. z dnia 29 listopada 1999 r., z którego wynika, że istniejące warunki techniczne nie gwarantują wręcz uniemożliwiają utrzymanie wymaganego stanu higieniczno-sanitarnego na etapie produkcji jak i dystrybucji produkowanego pieczywa, wobec czego, decyzją z dnia 26 października 1998 r. (...) wstrzymano działalność produkcyjną piekarni, nakaz Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w G. z dnia 15 marca 1999 r. zobowiązujący Stanisława B. do skierowania na badania lekarskie pracownika piekarni. Nie zostało złożone stanowisko Inspekcji Ochrony Środowiska. W tej sytuacji niemożliwe jest obiektywne sprawdzenie zrealizowanej inwestycji w świetle przepisów art. 5 ustawy Prawo budowlane. Przepisy art. 51 ust. 2 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego stanowiąc tym, że w razie niespełnienia przez zobowiązanego warunków o których mowa w decyzji z dnia 24 sierpnia 1999 r. właściwy organ nakazać musi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Od decyzji powyższej odwołał się Stanisław B., zarzucając jej błędne zastosowanie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, z uwagi na to, że przedmiotem decyzji nie była ani rozbiórka obiektu ani nakaz zaniechania robót budowlanych. Również art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego stosuje się w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części bez pozwolenia, natomiast odwołujący się takie pozwolenie posiada i jest to ostateczna decyzja Burmistrza Ch. z 20 sierpnia 1997 r. (...). Decyzja organu I instancji nie zawiera ponadto właściwego uzasadnienia, które obejmować powinno przywołanie treści przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji. Decyzją z dnia 7 lutego 2000 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. uchylił decyzję organu I instancji i nakazał Stanisławowi B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr 858/38 w Ch. przy ul. T. 1, tzn. jego funkcji jako pawilonu handlowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ostateczną decyzją z dnia 24 sierpnia 1999 r. (...) organ I instancji nałożył na Stanisława B. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 listopada 1999 r. dokumentów dotyczących piekarni połączonej ze sprzedażą znajdującej się na działce nr 858/38 w Ch. przy ul. T. 1 W dniu 30 listopada 1999 r. Stanisław B. przedłożył dokumenty, które nie mogą stanowić wypełnienia nałożonego obowiązku, gdyż jest to tylko część wymaganych opracowań. Ponadto wśród tych dokumentów znajduje się negatywna opinia Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ch. i brak jest stanowiska Inspekcji Ochrony Środowiska. Zatem wobec niedostarczenia przez inwestora wszystkich dokumentów w wyznaczonym terminie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, czyli jego pierwotnej funkcji jako pawilonu handlowego, w oparciu o art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. było uzasadnione. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Stanisława B., iż zmiana sposobu użytkowania pawilonu handlowego na piekarnię nie została dokonana samowolnie. Bezspornym jest, że zainteresowany decyzją Burmistrza Miasta Ch. (...) z dnia 20 sierpnia 1997 r. uzyskał pozwolenie na budowę wewnętrznej instalacji gazowej zasilającej piec piekarniczy wraz ze zmianą sposobu użytkowania pawilonu handlowego połączona ze sprzedażą. Pomimo postanowienia Wojewody B. (...) z dnia 30 października 1997 r. wstrzymującego wykonanie cytowanej powyżej decyzji z dnia 20 sierpnia 1997 r., inwestor kontynuował prace i wykonując je ponadto z odstępstwem od wydanego pozwolenia na budowę zakończył. W wyniku postępowania wznowieniowego decyzją ostateczną (...) z dnia 25 czerwca 1999 r. Wojewoda P. uchylił decyzję Burmistrza Miasta Ch. z dnia 20 sierpnia 1997 r. i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej zasilającej piec piekarniczy wraz ze zmiana sposobu użytkowania istniejącego pawilonu na piekarnię połączoną ze sprzedażą. Zatem prace zostały wykonane samowolnie, co uzasadniało podjęcie przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięć w oparciu o art. 51 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Wobec wątpliwości odwołującego się dotyczących funkcji obiektu, do jakiej należy przywrócić obiekt na działce nr 858/38, organ II instancji wyeliminował nieścisłość w treści decyzji organu I instancji, uchylając ją i orzekając, że inwestor ma przywrócić poprzedni sposób użytkowania obiektu budowlanego, to znaczy jego funkcję pawilonu handlowego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stanisław i Edyta B., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz dodatkowo zarzut braku niewłaściwości organów nadzoru budowlanego. Zadania tych organów zostały bowiem enumeratywnie wymienione w przepisie art. 83 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Kompetencje tych organów nie obejmowały w dacie wydania decyzji zadań określonych w art. 71 ust. 3 ustawy. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów o właściwości wskazał, że o właściwości organów nadzoru budowlanego w tego rodzaju sprawach decyduje to, że do ich kompetencji zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego należą sprawy z art. 50 i art. 51 ustawy do stosowania których odsyła art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wbrew zarzutom skargi nie budzi wątpliwości poczyniona przez rozpatrujące sprawę organy administracji ocena, że skarżący dopuścili się samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Już bowiem postanowieniem z 30 października 1997 r. Wojewoda B. wstrzymał wykonanie decyzji Burmistrza Miasta Ch. z 20 sierpnia 1997 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej wraz ze zmianą sposobu użytkowania. Z szeregu dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika natomiast w sposób nie budzący wątpliwości, że zmiana sposobu użytkowania pawilonu handlowego na piekarnię nastąpiła dopiero w ciągu 1998 r. Również wbrew zarzutom podnoszonym w skardze art. 51 Prawa budowlanego podlegał w sprawie odpowiedniemu zastosowaniu z mocy odesłania zawartego w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Wzajemny stosunek tych przepisów zostanie omówiony w dalszej części uzasadnienia. Wskazać należy także skarżącym również i na to, że żaden przepis obowiązującej procedury administracyjnej nie nakłada na organ administracji obowiązku cytowania treści przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji. Z art. 107 par. 3 Kpa wynika natomiast obowiązek wyjaśnienia prawnej podstawy decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja spełnia zdaniem sądu powyższe wymogi. Spośród zarzutów skargi na uwzględnienie zasługiwał zarzut niewłaściwości organów rozpatrujących sprawę. Podstawą prawną dokonanego w mniejszej sprawie rozstrzygnięcia był bowiem przepis art. 71 ust. 3, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, który stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Cytowany przepis odsyła właściwy organ administracji do stosowania odpowiednio uregulowania zawartego w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Hipoteza art. 50 Prawa budowlanego obejmuje przypadki nie objęte unormowaniem art. 48, gdy roboty budowlane wykonywane są: 1/ bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2/ w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3/ w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Dyspozycja art. 50 i art. 51 Prawa Budowlanego obejmuje natomiast zespół instrumentów, umożliwiających właściwym organom zapobieżenie wykonywaniu robót w warunkach samowoli budowlanej lub w warunkach zagrażających bezpieczeństwu ludzi, mienia lub środowiska. Instrumenty te to: wstrzymanie robót budowlanych, nakaz zaniechania dalszych robót lub rozbiórki obiektu bądź jego części, nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Omawiane przepisy szczegółowo określają sposób, kolejność i terminy stosowania wymienionych środków. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego wyliczający enumeratywnie kompetencje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji wymieniał zadania określone w przepisach art. 48, art. 50, art. 51, art. 62 ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. "a", art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1 Bezdyskusyjna jest zatem właściwość organów nadzoru budowlanego do stosowania przepisu art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w zakresie określonym w hipotezie art. 50 Prawa budowlanego - a zatem w przypadku wykonywania robót budowlanych w sposób tam określony. Art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego normuje sytuację odmienną niż unormowana w przepisie art. 50 tej ustawy, a mianowicie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów zawarte w dyspozycji art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego należy rozumieć zatem wyłącznie jako powierzenie organowi właściwemu do stosowania tego przepisu instrumentów określonych w przepisach art. 50 i art. 51 tej ustawy. Tego rodzaju technika legislacyjna umożliwiła uniknięcie zbytecznych powtórzeń ustawodawcy uznającemu środki przewidziane w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego za właściwe także w przypadku stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Powyższe rozumowanie prowadzi do wniosku, że /kwestię właściwości organów do stosowania przepisu art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego należy rozpatrywać według zasady ogólnej wynikającej z art. 82 tej ustawy, który stanowi, że do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i nie zastrzeżone do właściwości innych organów. Ponieważ art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego został zaliczony do kompetencji organów nadzoru budowlanego dopiero z dniem 23 lutego 2000 r. przez przepis art. 34 pkt 4 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz.U. 2000 nr 12 poz. 136/, to stwierdzić należy, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji stosowanie tego przepisu należało do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej, zaś organy nadzoru budowlanego były w tym zakresie niewłaściwe./ Na marginesie tylko należy wskazać, że przyjęcie odmiennej interpretacji omawianych przepisów pozostawałoby w sprzeczności z podstawowym w procesie wykładni prawa założeniem racjonalności prawodawcy. Gdyby bowiem organy nadzoru budowlanego właściwe były do wydawania rozstrzygnięć dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia również przed nowelizacją dokonaną przepisem art. 34 pkt 4 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, to nowelizacja ta byłaby bezprzedmiotowa i pozbawiona racjonalnego uzasadnienia. Art. 22 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nakazuje Sądowi stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach. Art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa zalicza natomiast do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości. Art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowi, że Sąd może podjąć przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności dotknięta były nie tylko decyzja zaskarżona i decyzja organu I instancji ale także decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ch. z dnia 24 sierpnia 1999 r. nakładająca na Stanisława B. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie piekarni i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Podstawą prawną tych decyzji jest bowiem również art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i stanowią one wynikające z tego przepisu wykorzystanie środka prawnego określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym stanie sprawy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji a także wymienionych powyżej dwóch wcześniejszych decyzji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w związku z art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wobec uwzględnienia skargi orzeczono o zwrocie kosztów postępowania skarżącym na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.