II SA/Gd 357/03

Dnia 17 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch, Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi H. N. i W. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2003 roku nr [...] w przedmiocie nałożenie grzywny 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 grudnia 2002 roku nr [...]; 2) orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 3 grudnia 2002 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 88 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) nałożył na H. i W. N. grzywnę w wysokości 50 zł (pięćdziesiąt złotych) za nie stawianie się, pomimo prawidłowego zawiadamiania, w miejscu i terminie przeprowadzania oględzin. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż na wniosek H. i E. P. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia zgodności wykonanych robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] w miejscowości O. z wydanym pozwoleniem na budowę. Podał także, iż wyznaczył termin wizji na terenie w/w działek na dzień 27 lipca 2000 roku w celu rzetelnego zbadania stanu faktycznego i wydania stosownej decyzji, jednakże właściciele tych nieruchomości – H. i W. N. nie stawili się na wizji bez uzasadnionej przyczyny pomimo, iż zawiadomienie o terminie i miejscu przeprowadzania oględzin otrzymali w dniu 30 czerwca 2000 roku. Organ wskazał nadto, iż H. i W. N. otrzymali także skuteczne zawiadomienia o kolejnych terminach oględzin, wyznaczonych odpowiednio na: 7 września 2000 roku, 26 października 2000 roku, 23 maja 2001 roku, 4 marca 2002 roku, 8 kwietnia 2002 roku oraz 10 października 2002 roku, jednakże również na te oględziny nie stawili się bez uzasadnionej przyczyny. W zażaleniu na powyższe postanowienie H. i W. N. zarzucili, iż brak było podstawy faktycznej do jego wydania. Wskazali, iż przed podjęciem jakichkolwiek działań na wniosek H. i E. P. organ administracji powinien sam ocenić stan faktyczny i prawny sprawy, na podstawie dokumentów znajdujących się we właściwych urzędach administracji, czego w niniejszej sprawie nie dokonał, nie załączając do akt ani dokumentacji, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę, ani zgłoszenia zakończenia budowy. Podkreślili, iż skoro z dokumentacją dotyczącą budowy mogli zapoznać się H. i E. P., to tym bardziej mógł zapoznać się z nią Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zaznaczyli przy tym, iż wnioskodawcy nigdy nie byli w ich domu i na ich nieruchomości, zatem zarzuty wnioskodawców organ nadzoru budowlanego mógł zweryfikować z dokumentacją bez wchodzenia na przedmiotową nieruchomość. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 30 stycznia 2003 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 88 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wielokrotnie wyznaczał kolejne terminy wizji lokalnej działek nr [...] i [...] w O., o których strony postępowania były powiadamiane, jednakże H. i W. N., pomimo prawidłowych zawiadomień, nie okazali przedmiotu oględzin i nie wzięli udziału w wyznaczonych oględzinach. Organ stwierdził nadto, iż prawidłowość wykonanych przez H. i W. N. robót budowlanych na przedmiotowym terenie może zostać oceniona dopiero po przeprowadzeniu wizji i przedstawieniu przez inwestora wszelkiej posiadanej dokumentacji. W skardze na powyższe postanowienie H. i W. N. wnieśli o jego uchylenie, zarzucając brak podstawy faktycznej i prawnej do jego wydania. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, iż w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie określił, czy skarżący są stroną, świadkiem czy też biegłym, nie wskazał także podstawy faktycznej i prawnej upoważniającej go do nałożenia na skarżących obowiązku stawiennictwa i poddania ich domu oględzinom. Wskazali, iż również organ odwoławczy nie wyjaśnił powyższych okoliczności i nie podał podstawy prawnej obowiązku stawiennictwa. Skarżący stwierdzili nadto, że przepis artykułu 88 k.p.a. zobowiązanie do stawiennictwa wiąże z istnieniem stanu faktycznego i prawnego pozwalającego na nakładanie obowiązków na uczestników postępowania, a w niniejszej sprawie podstawą faktyczną i prawną działań organu administracji jest wola H. i E. P. - co rażąco narusza przepisy art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i dodatkowo wyjaśniając, iż skarżący, jako właściciele działek budowlanych nr [...] i [...] w O., których dotyczy niniejszej postępowanie, są stroną tegoż postępowania, podobnie jak będący właścicielami działki sąsiedniej – H. i E. P.. Organ podkreślił przy tym, iż pomimo wielokrotnych i prawidłowych zawiadomień skarżący nie okazali przedmiotu oględzin i nie wzięli udziału w wyznaczonej wizji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2003 roku oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 grudnia 2002 roku, wydane zostały na podstawie art. 88 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, który stanowi: "Kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł." W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przepis art. 88 § 1 k.p.a. dla zapewnienia prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego wprowadza środek przymusu - karę grzywny, przy czym kara ta może być orzeczona jedynie wobec świadków, biegłych i osób trzecich. Brak jest natomiast podstaw aby środki przymusu wskazane w treści art. 88 k.p.a. stosować wobec strony postępowania (vide: Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 419). Kodeks postępowania administracyjnego bowiem - ustanawiając kompetencje organu administracji publicznej do wezwania strony, świadka lub biegłego do osobistego stawiennictwa (art. 50 § 1 w zw. z art. 83 § 1 i 2, art. 84 § 2 zd. 2 i art. 86) oraz ustanawiając obowiązek składania zeznań (art. 83 § 1), wydania opinii (art. 84 § 1) i okazania przedmiotu oględzin (art. 85 § 2), określa jednocześnie dopuszczalne środki, które mają przymusić zobowiązanego do dokonania tych czynności. Przepisy art. 88 §§ 1 i 3 k.p.a. do środków tych zaliczają karę grzywny i środki przymusu "przewidziane w przepisach szczególnych". (tak: A. Wróbel komentując treść art. 88 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2000). Jak z powyższego wynika aby zastosować dany środek przymusu musi istnieć obowiązek wnikający z konkretnego przepisu oraz środek przymusu, również ustawowo określony, zapewniający wykonanie tego obowiązku. W niniejszej sprawie organ I instancji nałożył na H. i W. N. grzywnę za nie stawianie się, pomimo prawidłowego zawiadamiania, w miejscu i terminie przeprowadzania oględzin. Organ przyjął przy tym, iż zarówno H. N. , jak i jej małżonek - W. N. są stronami prowadzonego przez organ postępowania. Orzeczenie organu było błędne albowiem z analizy przepisów art. 50 § 1 i art. 86 zd. 2 k.p.a. oraz art. 88 § 1 k.p.a. wynika, iż strona jest wprawdzie obowiązana stawić się na wezwanie organu rozpatrującego daną sprawę, jednakże w przypadku niestawienia się strony, pomimo prawidłowego wezwania, organ nie może na stronę nałożyć grzywny. Nie może również nałożyć na nią grzywny w przypadku odmowy złożenia zeznań, nawet gdyby odmowa ta była bezzasadna (tak też: Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 417 - 418). Sąd miał przy tym także na uwadze, iż gdyby przyjąć, że podstawę nałożenia grzywny w niniejszej sprawie stanowiło nie okazanie przez H. i W. N. przedmiotu oględzin, to również w tej sytuacji, przyjmując, iż ww. osoby są stronami niniejszego postępowania, ukaranie ich grzywną na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. byłoby błędne albowiem również w tej sytuacji – zgodnie z treścią art. 88 § 1 k.p.a. – za bezzasadną odmowę okazania przedmiotu oględzin można ukarać jedynie osobę trzecią, a nie stronę postępowania. Jak wynika bowiem z treści art. 85 k.p.a. organ rozstrzygający daną sprawę może dokonać oględzin przedmiotu, który znajduje się zarówno we władaniu strony, jak i we władaniu osoby trzeciej, jednakże jedynie na osoby trzecie został w sposób wyraźny nałożony obowiązek przedstawienia na wezwanie organu przedmiotu oględzin (przepis szczególny - art. 85 § 2 k.p.a.) i jedynie realizacja tego obowiązku przez osobę trzecią zabezpieczona jest sankcją wynikającą z treści art. 88 § 1 k.p.a. (tak: Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 415, zob. także komentarz do art. 85 kodeksu postępowania administracyjnego A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2000). Jak z powyższego wynika organy administracji wydając postanowienia w niniejszej sprawie w przedmiocie nałożenia na skarżących grzywny dokonały błędnej wykładni przepisu art. 88 § 1 k.p.a. naruszając tym samym ww. przepis w sposób mający istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Sąd stwierdził przy tym także, iż wydając przedmiotowe postanowienia organy naruszyły przepis art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. Następnie organ administracji winien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się jednak w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Jako dowolne należy przy tym traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji (postanowienia) o przekonującej treści. Organy rozpatrujące niniejszą sprawę nie zastosowały się do wskazanych wyżej zasad dotyczących przeprowadzenia postępowania administracyjnego albowiem nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości kto jest stroną niniejszego postępowania, a w szczególności nie zbadały wnikliwie czy przymiot strony posiada W. N.. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych niniejszej sprawy pozwolenie na budowę na działce nr [...] w O. otrzymała jedynie H. N. – właścicielka ww. działki, która jest także jedyną właścicielką działki nr [...] (vide: pismo wójta Gminy z 14 stycznia 1999 roku k. 3, decyzja o pozwoleniu na budowę k. 43, akt notarialny z 10 czerwca 1994 roku – k. 45 – 46, zawiadomienie z 29 sierpnia 1994 roku k. 47 akt). Brak jest natomiast przekonujących dowodów, które pozwalałyby stwierdzić, iż również W. N. był inwestorem czy też jest właścicielem ww. działek, a z treści uzasadnień postanowień wydanym przez organy obu instancji nie wynika na jakiej podstawie został uznany za stronę niniejszego postępowania. Organy nie wyjaśniły także, z jakich przyczyn żądają udostępnienia, w celu przeprowadzenia oględzin, działki nr [...], która – jak wynika z protokołu sporządzonego dnia 7 września 2000 roku - jest niezabudowana, jedynie otacza ją ogrodzenie z siatki (protokół z oględzin k. 52 akt administracyjnych). Sąd miał przy tym także na uwadze, iż gdyby organy ustaliły, że W. N. nie jest stroną niniejszego postępowania, mogłyby zastosować w stosunku do niego sankcję wynikającą z treści art. 88 k.p.a. - ale jedynie wtedy, gdy wezwałyby go jako świadka w sprawie lub gdy wykazałyby w sposób nie budzący wątpliwości, iż to on faktycznie włada przedmiotem oględzin. Musiałyby przy tym także wykazać, iż przeprowadzenie ww. dowodów ma znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy. Na marginesie powyższych rozważań Sąd zważył, iż aby wymierzyć karę grzywny z art. 88 k.p.a. w wezwaniu skierowanym do osoby trzeciej musi być zawarte pouczenie o skutkach niezastosowania się do wezwania, w tym skutkach określonych w art. 88 k.p.a. oraz pouczenie świadków i biegłych odpowiednio o prawie odmowy złożenia zeznań, wydania opinii i poddania się przesłuchaniu (por. A. Wróbel - Komentarz do art. 88 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000). W niniejszej sprawie jedynie zawiadomienie o terminie wizji wyznaczonej na dzień 10 października 2002 roku zawierało pouczenie o treści art. 88 k.p.a. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organy rozstrzygające niniejszą sprawę naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 88 § 1 oraz art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Wykonanie wadliwego i uchylonego postanowienia w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem zbędne i aksjologicznie nieuzasadnione. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji powinien, mając w szczególności na uwadze treść art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy skarżący W. N. jest stroną postępowania oraz czy rozpatrzenie sprawy wymaga dokonania oględzin obu działek nr [...] i [...]. Dopiero bowiem wnikliwa ocena tych okoliczności, uwzględniająca wskazania Sądu zawarte w treści przedmiotowego uzasadnienia, pozwoli na stwierdzenie czy możliwe i konieczne jest zastosowanie w stosunku do skarżącego W. N. środków przymusu z art. 88 k.p.a. Odnośnie skarżącej H. N., będącej niewątpliwie stroną toczącego się postępowania, stosowanie środków przymusu wskazanych w treści art. 88 k.p.a. jest w ocenie Sądu wyłączone, jednakże organ winien rozważyć możliwość zainicjowania przeciwko niej postępowania opartego na przepisach rozdziału 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 ze zm.).