II SA/Gd 357/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy, decyzją z dnia 9 stycznia 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku J. G. z dnia 9 sierpnia 2013 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [...] położonej w obr. K. , w Gminie. Uznał bowiem, że przeprowadzona w sprawie analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów wynikających z art. 61 ust 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Wójt wyjaśnił, że w celu przeprowadzenia analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono obszar analizowany w odległości 162 m od granic działki nr [...]. Tak wyznaczony obszar analizowany, w ocenie Wójta, jest wystarczający dla dokonania oceny sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących z działka inwestora. Analizie poddano bowiem całe tereny działek, których nawet mała część jest położna w odległości 162 m od granic przedmiotowej działki. Obszar objęty wnioskiem położony jest w strefie przestrzeni rolniczej, w znacznym oddaleniu od terenów zwartej zabudowy miejscowości K. – ponad 150 m. Znaczny dystans zabudowy położonej w K. uzasadnia zaś uznanie, że brak jest podstaw do przyjęcia jej za miarodajną dla wyznaczenia wskaźników nowej zabudowy i zabezpieczenia ładu architektonicznego na terenie, którego dotyczy wniosek. W ocenie Wójta w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przede wszystkim Wójt uznał bowiem, że w analizowanym obszarze brak jest terenów z legalną zabudową rekreacyjną, oznaczonych w rejestrze gruntów symbolem "Bi", które posiadałyby dostęp do tej samej drogi publicznej co działka inwestora. W sąsiedztwie działki nr [...] występuje nieliczna, substandardowa zabudowa gospodarcza i letniskowa o zróżnicowanych formach, która stanowi samowole budowlane. Fakt ten wynika z pisma Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego z dnia 29 października 2013 r., w którym stwierdzono, że dla żadnej z działek w obszarze analizowanym (z pominięciem pasa działek budowlanych z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, położonych w odległości około 50 m od ul. W.) nie wydano pozwoleń na budowę. Również w piśmie z dnia 21 października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że dla żadnej z działek położonych w obszarze analizowanym nie przeprowadzono legalizacji i nie wydano decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o pozwoleniu na wznowienie robót, jak również nie wydano decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Z kolei, istniejące w południowej części analizowanego terenu, na działkach położonych bezpośrednio wzdłuż ul. W., legalne budynki mieszkalne wyznaczają linię zabudowy wyłącznie wzdłuż ul. W. i w odniesieniu tylko do tej drogi. Ustalenie nowej linii zabudowy wzdłuż innych działek drogowych, w sytuacji braku legalnej zabudowy tworzącej obudowę tych dróg, stanowiłoby naruszenie zasad kształtowania ładu przestrzennego. Obowiązująca linia zabudowy ustalona w wyniku analizy dla ewentualnej zabudowy na działce nr [...] nie jest zaś zgodna z linią zabudowy określoną we wniosku. Ponieważ działka ta nie ma wspólnej granicy z drogą publiczną i znajduje się w odległości od 178 do 218 m od tej drogi nie jest możliwa na niej realizacja budynku, którego ściana frontowa przylegałaby do obowiązującej linii zabudowy ustalonej w obszarze analizowanym w odległości 18 m od północnej granicy działek drogowych nr [...], [...], [...]. Ponadto, funkcja legalnych budynków położonych w obszarze analizowanym nie jest zgodna z funkcją zaplanowanej we wniosku inwestycji tj. budowy budynku rekreacji indywidualnej. Jednocześnie Wójt uznał, że teren działki nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. Najbliższą drogą publiczną jest droga powiatowa – ul. W. Faktyczny dostęp do tej drogi możliwy jest dla działki nr [...] przez teren działki nr [...], będącej własnością A Spółka z o.o., oraz działek nr [...] i [...], stanowiących własność Gminy K. Wnioskodawca nie przedłożył jednakże umów służebności przejazdu i przechodu dla każdoczesnego właściciela działki nr [...] przez teren działki nr [...]. Ponadto, w ocenie Wójta, nie istnieje infrastruktura drogowa wystarczająca dla potrzeb planowanego zamierzenia budowlanego. Najbliższą drogą publiczną jest droga oznaczona nr [...], [...], [...] i [...] tj. ul. W. Dostęp do tej drogi wnioskodawca przewiduje przez działki nr [...] oraz nr [...] i [...], jednakże na terenie działki nr [...] nie ma urządzonej drogi a inwestor nie przedłożył umowy gwarantującej wykonanie niezbędnego uzbrojenia terenu. Wójt uznał również, że na analizowanym terenie nie istnieje infrastruktura techniczna (wodociągi i kanalizacja sanitarna) wystarczająca dla planowanego zamierzenia budowlanego. Z analizy mapy wynika bowiem, że na wysokości działki nr [...] brak jest rozdzielczego przewodu wodociągowego do sieci wodociągowej i rozdzielczego kanału ściekowego do zewnętrznej sieci kanalizacji ściekowej, a tym samym nie ma możliwości przyłączenia do kanalizacji ściekowej i sieci wodociągowej wnioskowanej inwestycji. Inwestor nie przedłożył zaś zgody na wykonanie własnego ujęcia wody dla celów zaopatrzenia w wodę obiektu rekreacji indywidualnej, a ponieważ działka objęta wnioskiem położna jest na terenie podlegającym szczególnej ochronie, w ocenie Wójta, nie ma pewności czy uzyskanie takiej zgody jest w ogóle możliwe. Na analizowanym terenie nie występuje ponadto infrastruktura techniczna – kanalizacyjna. Działka objęta wnioskiem położona jest na terenie podlegającym szczególnej ochronie środowiska – na terenie N. Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują ustalenia uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr [...] ( Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1457). Działka ta znajduje się na Równinie Błot Przymorskich, na łąkach okresowo podmokłych w wyniku podpierania wód gruntowych sztormowymi wodami morskimi, w sąsiedztwie rozległego obszaru niezabudowanego, użytkowanego jako łąki i pastwiska, o wysokich walorach przestrzenno – historycznych, w obszarze ekspozycji widokowej NPK. Zgodnie zaś z § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na terenie takim nie jest możliwe stosowanie do odprowadzania ścieków zbiorników bezodpływowych, które zaplanował wnioskujący. W odwołaniu J. G. wniósł o uchylenie decyzji Wójta Gminy, zarzucając, że ustalenia organu w zakresie przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są całkowicie dowolne i oparte zostały na nieaktualnym stanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 15 kwietnia 2015 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 9 stycznia 2014 r. Kolegium podzieliło w całości stanowisko organu I instancji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy wskazując, że brak w obszarze analizowanym legalnej zabudowy rekreacyjnej uniemożliwia dokonanie analizy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dla planowanej przez wnioskującego zabudowy. Brak legalnej zabudowy na danym obszarze potwierdzony został bowiem pismami Starosty Powiatowego z dnia 29 października 2013 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 października 2013 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. G. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy. Skarżący zarzucił, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 77 kpa w zw. z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że planowana na etapie warunków zabudowy inwestycja nie spełnia wymogów odnośnie możliwości ustalenia funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy z uwagi na rzekome istnienie w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości wyłącznie zabudowy nielegalnej, co jednak nie zostało stwierdzone na podstawie żadnej prawomocnej decyzji administracyjnej. Skarżący zarzucił także, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 kpa w zw. z § 4 ust 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu poprzez nieprzeprowadzenie analizy w celu ustalenia, czy zachodzi możliwość ustalenia linii zabudowy w inny sposób. Ponadto, w ocenie skarżącego, kwestionowane decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 77 kpa w zw. z art. 2 pkt 14 i art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 8 ust 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że brak jest dostępu do drogi publicznej, w sytuacji kiedy istnieje możliwość zawarcia umowy użyczenia na dostęp do tej drogi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że nielegalne wzniesienie zabudowy letniskowej w obszarze analizowanym zostało potwierdzone pismami Starosty Powiatowego z dnia 29 października 2013 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 października 2013 r. Fakt zaś, że w odniesieniu do tej zabudowy toczy się postępowanie, nie uprawnia do twierdzenia, że nie jest to zabudowa posadowiona nielegalnie. Dopiero bowiem, gdy zapadną stosowne legalizacyjne decyzje będzie można mówić, że zabudowa jest legalna. Z kolei, w sytuacji gdy ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie jest możliwe z uwagi na brak w analizowanym terenie zabudowy, której kontynuację w zakresie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu stanowić miałaby wnioskowana inwestycja, kwestia dostępu do drogi oraz linii zabudowy jest sprawą wtórną. Już bowiem sam brak legalnie wzniesionej zabudowy letniskowej przesądza o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej zabudowy letniskowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została więc decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 kwietnia 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 9 stycznia 2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [...] położonej w obr. K., gmina K. Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Art. 61 ust. 1 tej ustawy wyjaśnia z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przy czym wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451). Niespełnienie zaś choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 787/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że planowana na działce nr [...], położonej w K., budowa budynku rekreacji indywidualnej nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym niewątpliwie brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa winna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Jednakże, zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej (zob. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2013, s. 513-515). Przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy warunek istnienia zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dotyczy zabudowy legalnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1672/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2931/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy, celem uregulowania przewidzianego w art. 61 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie do których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), bądź obiekty w stosunku do których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym. Przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przyjąć należało, że są to działki niezabudowane. Ponadto zdaniem Sądu, organy dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie legalności zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Jednoznaczną i wystarczającą informację w tym zakresie organ I instancji uzyskał od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, to jest od Starosty Powiatowego, który w piśmie z dnia 29 października 2013 r. wskazał, że dla działek znajdujących się w obszarze analizowanym nie zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę. Podobnie z informacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, udzielonej organowi I instancji w piśmie z dnia 21 października 2013 r., wynika jednoznacznie, że nie zalegalizowano obiektów budowlanych zlokalizowanych w obszarze analizowanym, tym samym nie wydano decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wznowieniu robót budowlanych, prócz tego nie wydano żadnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie Sądu informacje te stanowią wystarczający materiał do dokonania ustalenia, czy działki położone na obszarze analizowanym można uznać za zabudowane zgodnie z obowiązującym porządkiem normatywnym. Orzekające w sprawie organy słusznie również uznały, że istniejąca w wyznaczonym w sprawie obszarze analizowanym legalna zabudowa wzdłuż ulicy W. nie umożliwia określenia wymagań dla projektowanej na działce nr [...] zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz linii zabudowy. Ustalenie, czy planowana zabudowa będzie zgodna z panującymi już na terenie sąsiednim warunkami dotyczącymi funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, możliwe jest jedynie poprzez porównanie zastanego na danym terenie zagospodarowania terenu z planowanym zagospodarowaniem. Jak już wyżej wyjaśniono, cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które obowiązują na terenie sąsiednim, określone zostają w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Z kolei planowane warunki zagospodarowania terenu, objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, określa inwestor w tym właśnie wniosku. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien bowiem zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Przesłanka wynikająca z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, dotycząca kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, będzie więc spełniona, jeżeli warunki określone we wniosku o ustalenie warunków zabudowy będą zgodne z warunkami istniejącymi w analizowanym obszarze a ustalonymi podczas sporządzanej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Planowana funkcja nie jest zgodna z funkcjami istniejącym w obszarze analizowanym. Złożony przez J. G., w dniu 9 sierpnia 2013 r., wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej. Z kolei, na działkach z legalną zabudową tj. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. Również wnioskowana dla planowanej inwestycji linia zabudowy nie jest zgodna z istniejącą na tym terenie linią zabudowy. W analizie ustalono obowiązująca linię zabudowy w odległości 18 m od północnej granicy działek drogowych nr [...], [...] i [...] (ul. W.). Z kolei, ze złożonego wniosku wynika, że planowana zabudowa (budynek B) zlokalizowany jest w odległości 190 m od granicy drogi publicznej. Wyjaśnić jednocześnie należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do zasady obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wprawdzie z ustępu 4 tego paragrafu wynika, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, jednak w niniejszej sprawie takich wniosków analiza nie zawiera. Z analizy wynika bowiem, że istniejąca legalna zabudowa na działkach bezpośrednio przyległych do ul. W. umożliwia ustalenie linii zabudowy wyłącznie w odniesieniu do tej drogi. Natomiast ustalenie nowej linii zabudowy wzdłuż innych działek drogowych (dróg wewnętrznych), w sytuacji braku legalnej zabudowy zlokalizowanej wzdłuż tych dróg, stanowiłoby naruszenie zasad kształtowania ładu przestrzennego. Nieruchomość skarżącego położona jest bowiem na terenie historycznego obszaru wsi K., którego układ ruralistyczny wraz z otoczeniem wpisany jest do rejestru zabytków województwa pomorskiego na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 czerwca 2005 r. Charakterystyczną cechą objętego ochroną układu ruralistycznego wsi K. jest usytuowanie budynków wzdłuż dróg przebiegających na sztucznie usypanych groblach (ul. W.). Dopuszczenie odstępstw od tej zabudowy, poprzez zezwolenie na powstanie zabudowy, która – jak w przypadku obiektu budowlanego objętego wnioskiem skarżącego – nie jest usytuowana wzdłuż ul. W., godziłoby w wartości, dla ochrony których wprowadzono na tym terenie ochronę konserwatorską. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie uznały, że niezgodność wnioskowanej zabudowy z cechami istniejącego zagospodarowania na obszarze analizowanym nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, bez względu na ewentualne spełnienie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak bowiem wyjaśniono już powyżej, dla uwzględnienia wniosku niezbędne jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Organy w sposób prawidłowy ustaliły, że wykluczona została możliwość zachowania ciągłość cech oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na skutek realizacji wnioskowanej inwestycji. Brak możliwości przyjęcia, że planowana przez skarżącego inwestycja spełnia warunek kontynuacji cech i funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym jest wystarczającą przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się jednakże do zarzutów skargi, Sąd wyjaśnia, że art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje dostęp do drogi publicznej jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie chodzi przy tym, wbrew twierdzeniom skarżącego, jedynie o możliwość zawarcia umowy użyczenia na dostęp do takiej drogi. W momencie wydawania decyzji teren musi już mieć dostęp do drogi publicznej. Tego warunku nie spełnia z całą pewnością nieruchomość objęta wnioskiem. W przypadku dostępu pośredniego, wymagane są bowiem nie tylko informacje na temat sposobu dojazdu do projektowanej zabudowy ale również dokumenty świadczące o dokonaniu stosownej czynności prawnej w tej kwestii. Takich zaś w niniejszej sprawie brak. Z kolei spełnienie warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Inwestor nie przedłożył jednakże umowy gwarantującej wykonanie niezbędnego uzbrojenia terenu. W konsekwencji, w ocenie Sądu, orzekającym w sprawie organom nie można zarzucić również naruszenia art. 7 i art. 77 kpa, skoro decyzje wydane w sprawie oparte były na dokładnie i wyczerpująco ustalonym - w drodze analizy urbanistycznej oraz na podstawie informacji właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego – stanie faktycznym. W takim działaniu organu, nie można jednocześnie stwierdzić naruszenia art. 8 kpa. Ustalenia organów znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.