II SA/Gd 359/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. II SA/Gd 359/06 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 15 lutego 2006r. Nr [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 123 § 1 kpa oraz art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 1 i 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wymierzył A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w R. karę w wysokości 125 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania hali magazynowej "D" usytuowanej na działkach nr [...] i [...] obr. [...], przy ul. [...] w R. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że podczas przeprowadzonej z urzędu kontroli obiektów budowlanych usytuowanych na działkach nr [...] i [...] obr. [...], przy ul. [...] w R. stwierdzono, że na w/w działkach znajduje się m.in. hala magazynowa "D", której budowa została zakończona, a do użytkowania obiektu przystąpiono około 20 stycznia 2006r. bez pozwolenia na użytkowanie. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 55 ustawy – Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, o których mowa w załączniku do ustawy. Zgodnie z wymienionym załącznikiem hale magazynowe nalezą do kategorii XVIII. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Ponadto organ I instancji wskazał, że wysokość nałożonej kary stanowi dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty, współczynnika wielkości obiektu oraz współczynnika kategorii obiektu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła A Spółka z o.o. w R. wnosząc o jego uchylenie w całości. Podniosła, że przedmiotowa hala magazynowa nie była użytkowana w sensie określonym w przepisach ustawy – Prawo budowlane. Przyczyną obecności towaru w hali było przeprowadzenie mającego trwać około 30 dni i rozpoczętego w dniu 20 stycznia 2006r. próbnego rozruchu przedmiotowej hali, mającego na celu sprawdzenie: 1. wytrzymałości i funkcjonalności nawierzchni hali pod względem odporności na obciążenia wywołane składowanym towarem oraz ruchem kołowym wózków widłowych z ładunkiem palet Euro; 2. optymalnych rozwiązań i możliwości manewrowych ciągów komunikacyjnych w kontekście ruchu wózków widłowych przewożących palety, w celu uniknięcia sytuacji braku funkcjonalności po uzyskaniu pozwolenia na budowę; 3. komunikacyjności hali w skrajnie zawężonych ciągach komunikacyjnych, w celu dalszego przeszkolenia pracowników i rozszerzenia / uaktualnienia zakładowej normy odnośnie optymalnego składowania towarów paletyzowanych, na co składało się częściowe zapełnienie regałów wysokiego składowania w przedmiotowej hali wynikające z konieczności przeprowadzenia próby. Żaląca się Spółka podniosła, że opisane próby rozruchowe skorelowane zostały z istniejącymi w czasie prowadzenia kontroli niekorzystnymi warunkami klimatycznymi, co pozwoliło na uniknięcie szkód w towarze, które powstałyby w przypadku składowania niezabezpieczonego towaru. Ponadto Spółka podniosła, że osoby uczestniczące w kontroli nie posiadały informacji dotyczących próbnego rozruchu hali oraz nie były upoważnione do podpisywania w imieniu Spółki jakichkolwiek protokołów. Spółka wskazała, że podjęła już czynności zmierzające do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, o które wystąpiła w dniu 24 lutego 2006r. Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2006r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy – Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że konieczną i wystarczającą, a tym samym wyłączną przesłanką do nałożenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane stanowi stwierdzony fakt samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, w omawianym przypadku – bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ustalenie okoliczności faktycznej, iż przedmiotowa hala użytkowana jest bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie nastąpiło podczas kontroli przeprowadzonej z udziałem m.in. członka zarządu Spółki, który podpisał protokół kontroli. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 80 kpa ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, należy do organu administracji publicznej. Art. 76 § 1 kpa określa, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie, jak w niniejszej sprawie podpisany przez stronę protokół, przez powołane do tego organy w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W ocenie organu odwoławczego przystąpienie do użytkowania przedmiotowej hali, polegającego na uruchomieniu w niej docelowej funkcji użytkowej, tj. składowaniu towarów, nastąpiło przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a więc z naruszeniem art. 55 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy podniósł, że strona skarżąca w istocie nie zaprzecza, że przystąpiła do użytkowania magazynu, tylko określa je "próbnym rozruchem". Organ odwoławczy podniósł, że przepisy ustawy – Prawo budowlane nie przewidują stadium "rozruchu obiektu budowlanego", poprzedzającego przystąpienie do użytkowania go po uzyskaniu stosownego pozwolenia właściwego organu. Wszelkie aspekty zdatności użytkowej wybudowanego obiektu powinny wynikać ze zgodności jego realizacji z zatwierdzonym projektem budowlanym. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła A Spółka z o.o. w R., zarzucając mu: 1) naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane z uwagi na mylne przyjęcie, iż stwierdzono użytkowanie przedmiotowej hali magazynowej bez pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy skarżąca Spółka nie przystąpiła do użytkowania obiektu w sensie określonym w powyższym przepisie, lecz prowadziła jedynie próby rozruchowe, dążąc do ustalenia sposobu optymalnego wykorzystania obiektu, nie naruszając w/w przepisu; 2) naruszenie art. 77 kpa przez nienależyte zgromadzenie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym wydaniem postanowienia o wymierzeniu kary; 3) naruszenie art. 124 § 1 kpa poprzez niewłaściwe, niedokładne podanie podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ I instancji nie przeprowadził oględzin przedmiotowej hali oraz nie zbadał faktycznej przyczyny występowania w niej pewnej ilości towaru. Składający oświadczenie do protokołu kontroli S. K. nie posiadał pełnej wiedzy dotyczącej rozruchu próbnego przedmiotowej hali. Organ nie odniósł się do tej części protokołu, w której osoby stające do niego stwierdziły, że przystąpienie do użytkowania hal D i M przed zgłoszeniem zakończenia budowy do właściwego organu, bądź uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie nastąpiło ze względów ekonomicznych, związanych z warunkami atmosferycznymi. Skarżąca podniosła, że jej zarząd składa się z czterech osób, z których każda zajmuje się inną częścią działalności Spółki. Odnośnie przyczyn obecności towaru w przedmiotowej hali skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w zażaleniu. Podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do powyższych argumentów. W ocenie skarżącej przepisy prawa budowlanego nie przewidując stadium rozruchu obiektu, nie zakazują również wstępnego obciążenia obiektu budowlanego pod kątem zbadania i przeanalizowania możliwości jego eksploatacji pod kątem logistycznym. Zdaniem skarżącej stan faktyczny sprawy nie wyczerpuje pojęcia użytkowania, bowiem obiekt nie był wykorzystywany w sensie normalnego, docelowego korzystania z kubatury, a jedynie wypróbowywano możliwości obiektu. Skarżąca podniosła, że towar nie znalazł się w przedmiotowej hali w celu ochrony przed mrozem, lecz w związku z próbnym rozruchem. Ponieważ nastąpił mróz, towar użyty do próbnego rozruchu przypadkiem został równocześnie ochroniony przed falą mrozów, jak miała miejsce w czasie próbnego rozruchu. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji naruszyły art. 124 § 1 kpa poprzez niewłaściwe podanie podstawy prawnej wydanych postanowień, który to obowiązek jest zrealizowany wówczas, gdy organ poda zastosowane w sprawie przepisy określonego aktu prawnego wraz z powołaniem źródła publikacji oraz z podaniem zmian aktu prawnego, czego oba organy nie uczyniły. W ocenie skarżącej w toku postępowania administracyjnego naruszona została zasada prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Zdaniem skarżącej organ I instancji naruszył przepis art. 77 kpa oraz art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, bowiem z protokołu z dnia 31 stycznia 2006r. wynika, iż nie przeprowadzono oględzin przedmiotowej hali, a jedynie oparto się na wyjaśnieniach osób nie zaznajomionych ze sprawą, co wyżej wykazano. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podniósł, że zarzuty skargi są powtórzeniem zarzutów zawartych w zażaleniu, na które organ odpowiedział w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie organu odwoławczego nieprawdziwy jest zarzut, iż fakt użytkowania hali organ I instancji przyjął z oświadczenia członka zarządu skarżącej Spółki, albowiem inspektorzy Inspektoratu Nadzoru Budowlanego stwierdzili tę okoliczność osobiście i bezpośrednio w trakcie przeprowadzonej w dniu 31 styczniu 2006r. kontroli, natomiast oświadczenie dotyczyło wyłącznie daty przystąpienia do użytkowania obiektu. Organ odwoławczy podniósł, że z zaskarżonych aktów wynika, że organy obu instancji prawidłowo podały podstawę prawną wydanych przez siebie postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i słusznie uznały, że spełnia określone w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej: ustawa – Prawo budowlane) przesłanki wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl zaś art. 55 pkt 1 przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Natomiast z załącznika do ustawy – Prawo budowlane wynika, że obiekty magazynowe zaliczają się do kategorii XVIII. Słusznie zatem uznały organy obu instancji, czego nie kwestionowała skarżąca Spółka, że przedmiotowa hala magazynowa stanowi obiekt budowlany wymagający uzyskania przez przystąpieniem do użytkowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem Sądu z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynikało, że skarżąca Spółka przystąpiła do użytkowania przedmiotowej hali. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 31 stycznia 2006r. wynikało, że przedmiotowa hala magazynowa jest użytkowana od dnia 20 stycznia 2006r., przy czym przystąpienie do użytkowania nastąpiło ze względów ekonomicznych związanych z warunkami atmosferycznymi. Zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ I instancji dokonał zgodnej z art. 80 kpa oceny materiału dowodowego w postaci wskazanego protokołu kontroli z dnia 31 stycznia 2006r. Sporządzając protokół, w którym zawarte zostały oświadczenia osób występujących w imieniu skarżącej Spółki, w tym członka zarządu S. K., w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, który wystarczał do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Należy podkreślić, że w toku postępowania przed organem I instancji skarżąca Spółka nie podnosiła okoliczności związanych z przeprowadzeniem próbnego rozruchu przedmiotowej hali, a zatem organ I instancji nie mógł się do tej okoliczności odnieść. Organ I instancji nie naruszył zatem art. 77 kpa. Skarżąca Spółka w zażaleniu, a następnie w skardze, zarzucała, iż organy obu instancji błędnie uznały, że skarżąca przystąpiła do użytkowania przedmiotowej hali magazynowej w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane. Podniosła, że obecność towaru w hali była wynikiem przeprowadzania prób rozruchowych hali w celu ustalenia sposobu optymalnego wykorzystania obiektu. W ocenie Sądu powyższy zarzut jest nietrafny. Słusznie podniósł organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że przepisy ustawy – Prawo budowlane nie przewidują odstępstwa od wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w razie przeprowadzania próbnego rozruchu obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mogła mieć znaczenia okoliczność, w jakim celu przystąpiono do użytkowania. Dlatego też twierdzenie skarżącej Spółki, iż obecność towaru w przedmiotowej hali była wynikiem prowadzenia próbnego rozruchu, nie mogło prowadzić do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji. "Rozruch próbny" obiektu budowlanego jest bowiem w istocie przystąpieniem do jego użytkowania. Tym bardziej w sytuacji, gdy ów "rozruch" odpowiada w pełni czynnościom jakie wykonywane są podczas normalnej eksploatacji magazynu. Nadto za trafne i zgodne z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k. p. a. należy uznać ustalenie organu, że użytkowanie hali bez wymaganego pozwolenia było podyktowane względami ekonomicznymi, zważywszy na panujące wówczas warunki atmosferyczne. Nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, że przebywający na terenie zakładu członek zarządu nie był zorientowany co do powodów składowania towaru w magazynie. Skoro skarżąca Spółka nie uzyskała uprzednio wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, organ I instancji, zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, był obowiązany wymierzyć skarżącej karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, zaś organ odwoławczy prawidłowo rozstrzygnął utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 124 § 1 kpa nie mógł stanowić podstawy wzruszenia zaskarżonego postanowienia, albowiem z treści postanowienia organu odwoławczego, a także postanowienia organu I instancji, wynika jakie przepisy prawa zostały przyjęte przez organy za podstawę prawną rozstrzygnięć. Nadto należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007r., sygn. akt P 19/06 orzekł, że art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r.,Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217) w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.