II SA/Gd 359/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w Gdańsku w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 marca 2012 r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia 9 maja 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 28 marca 2012 r., odrzucające zarzut R. M. z 5 marca 2012 r. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku obniżenia budynku gospodarczego, zlokalizowanego przy ul. S. [...] w G.-O. do wysokości, jaka istniała przed przebudową i rozbudową obiektu, oraz użytkowania go zgodnie z przeznaczeniem, tj. jako budynku gospodarczego – określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 24 lutego 2012 r. Postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 24 lutego 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu wystawił tytuł egzekucyjny przeciwko R. M. dotyczący realizacji obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na obniżeniu budynku gospodarczego przy ul. S. [...] w G. do wysokości, jaka istniała przed rozbudową i przebudową obiektu oraz użytkowania go zgodnie z jego przeznaczeniem, tj. jako budynku gospodarczego. W piśmie z dnia 10 grudnia 2010 r. organ I instancji wystosował do R. M. upomnienie, zawierające wezwanie do dobrowolnej realizacji w/w obowiązku, wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 stycznia 1992 r. W piśmie z dnia 20 grudnia 2010 r. R. M. oświadczył, że obowiązek obniżenia budynku gospodarczego został wykonany, stosowanie do postanowień w/w decyzji z dnia 30 stycznia 1992 r. Podał też, że domaga się zakończenia egzekucji w związku z realizacją nałożonego obowiązku niepieniężnego. Z kolei, w piśmie z dnia 4 lutego 2011 r. R. M. ponownie oświadczył, że wykonał obowiązek obniżenia budynku gospodarczego. Podkreślił, że budynek ten nabył w 1977 r. Przed tą datą budynek ten już istniał i był użytkowany jako budynek mieszkalny. Stwierdził też, że być może, iż jego gabaryty zmieniły się przed 1977 r. W piśmie z dnia 5 marca 2012 r. R. M. sformułował zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, podnosząc zarzut niewykonalności nałożonego nań obowiązku. Wskazał, że kiedy nabył nieruchomość, znajdował się na niej budynek, w którym zamieszkiwali ludzie, wymagający gruntownego remontu. W tym celu zdjęto dach z budynku i jego górną część i dokonano przebudowy budynku, w tym także wzmocniono i zabezpieczono ścianę graniczącą z nieruchomością sąsiednią. Zdaniem wnoszącego zarzuty, nieporozumieniem jest domaganie się obniżenia budynku do wysokości, jaka istniała przed przebudową, skoro organ nigdzie nie wskazał, jakiej wysokości był budynek przed przebudową. W tej sytuacji egzekucja z powodu niewykonalności obowiązku nie może zostać skutecznie przeprowadzona. W postanowieniu z dnia 28 marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu w/w zarzutu, postanowił go odrzucić. W uzasadnieniu wskazano, że w decyzji z dnia 30 stycznia 1992 r. Prezydent Miasta nakazał obniżenie budynku gospodarczego, zlokalizowanego przy ul. S. [...] w G., do wysokości, jak istniała przez przebudową i rozbudową obiektu budowlanego oraz użytkowanie zgodnie z jego przeznaczeniem, tj. jako budynku gospodarczego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z 31 marca 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia 16 marca 1992 r. Wobec braku realizacji obowiązku wynikającego z w/w decyzji Prezydenta Miasta, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), najpierw wystosował do zobowiązanego upomnienie w piśmie z dnia 10 grudnia 2010 r., a następnie wszczął egzekucję administracyjną, na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 24 lutego 2012 r. Oceniając zasadność zgłoszonego zarzutu organ wskazał na regulację art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem organu zarzut jest bezzasadny. Obowiązek o charakterze niepieniężnym został nałożony na stronę w w/w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 stycznia 1992 r., która to decyzja została utrzymana w mocy na podstawie decyzji Wojewody z dnia 16 marca 1992 r. Ponadto, w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 1992 r. skarga wniesiona na decyzję Wojewody została oddalona. Wyrok oddalający skargę przesądził, że poddana kontroli sądowej decyzja w sprawie przebudowy i użytkowania budynku gospodarczego jest zgodna z prawem. Organ podkreślił przy tym, że w trakcie oględzin przedmiotowej nieruchomości nie stwierdzono, aby zobowiązany wykonał nałożony na niego obowiązek. Wskazując na dyspozycję art. 33 pkt 1-10 ustawy egzekucyjnej organ podkreślił, że w jego ocenie nie zachodzi żadna z sytuacji, która może być podstawą zarzutu, zwłaszcza nie zachodzi sytuacja, którą można zakwalifikować jako niewykonalność nałożonego obowiązku. Na powyższe postanowienie R. M. wniósł zażalenie, domagając się jego uchylenia i podnosząc zarzut nierozpoznania istoty sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia 9 maja 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na dyspozycję art. 33 pkt 1-10 ustawy egzekucyjnej, zgodnie z którym podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej może być (w szczególności) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. W ocenie tego organu sformułowany zarzut jest niezasadny. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty budowy i dokumentację powykonawczą oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Oznacza to, że właściciel budynku powinien czerpać swoją wiedzę na temat parametrów budynku wprost z wymienionych w art. 63 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane dokumentów źródłowych. Niewykonalność decyzji może być faktyczna lub prawna. Drugi rodzaj niewykonalności, zdaniem organu odwoławczego, w analizowanej sytuacji nie zachodzi z uwagi na prawomocność egzekwowanej decyzji. Natomiast zarzut niewykonalności faktycznej również jest chybiony, gdyż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem " nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji ani względy ekonomiczne i finansowe, ani trudności techniczne, ani też negatywne nastawienie adresatów decyzji, czy innych podmiotów do wykonania decyzji". W skardze na powyższe postanowienie R. M. wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7 kpa, poprzez brak podjęcia wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia niniejszej sprawy, - art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, - przepisów, zawartych w rozdziale 7 kpa, dotyczących załatwienia spraw administracyjnych w ustawowych terminach, - art. 77 § 1 kpa poprzez brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skarżący podał, że organy nie rozstrzygnęły zasadniczej kwestii, czy rzeczywiście miało miejsce podwyższenie budynku gospodarczego. Podkreślił, że w pełni wykonał obowiązek nałożony na niego w decyzji Prezydenta Miasta w 30 stycznia 1992 r., obniżając budynek do wysokości sprzed rozbudowy. W tym przedmiocie przedłożył organowi opinię w piśmie z dnia 4 lutego 2011 r. oraz załączniki graficzne obrazujące stan przed przebudową (do 1989 r.). Wskazał również na naruszenie przez organy terminów załatwienia spraw administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe podstawy prawne i dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 30 stycznia 1992r. nakazano skarżącemu obniżenie budynku gospodarczego usytuowanego na nieruchomości przy ul. S. [...] w G. do wysokości, jaka istniała przed przebudową i rozbudową obiektu oraz użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, tj. jako budynku gospodarczego. Termin wykonania decyzji ustalono do dnia 30 kwietnia 1992r. Wojewoda nie uwzględnił odwołań skarżącego oraz strony postępowania R. J. od powyższej decyzji i decyzją z dnia 16 marca 1992r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarga skarżącego do Naczelnego Sądu Administracyjnego została odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 3 września 1992r., natomiast skarga wniesiona przez R. J. została oddalona zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1992r., sygn. akt II SA/Gd 1354/92. Również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 stycznia 1992r. nie zakończyło się jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego (decyzja z dnia 31 marca 2009r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego). W konsekwencji powyższego wobec ostateczności decyzji z dnia 30 stycznia 1992r. i wobec niewykonania opisanej rozbiórki organ egzekucyjny na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) – zw. dalej ustawą - upomnieniem z dnia 10 października 2010r. wezwał skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 30 stycznia 1992r. a następnie wobec niewykonania obowiązku w dniu 24 lutego 2012r. wystawił tytuł wykonawczy dotyczący wykonania ww. obowiązku. W ocenie Sądu wydany tytuł egzekucyjny spełnia wszystkie wymogi zawarte w art. 27 ustawy, gdyż zawiera on niezbędne dane identyfikujące, treść obowiązku i prawidłową podstawę prawną wraz z pouczeniem o przysługującym prawie do zgłoszenia w terminie 7 dni zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego z podaniem podstaw tych zarzutów wymienionych w art. 33 ust. 1 ustawy. Skarżący w terminie zgłosił zarzut niewykonalności obowiązku w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, przywołując wyżej przytoczoną argumentację (art. 33 pkt 5 ustawy). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 8 ustawy zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W tym terminie skarżący zgłosił zarzut niewykonalności obowiązku, z tej przyczyny zarzuty skarżącego akcentując w istocie wykonanie obowiązku, a podniesione w skardze nie mogły być rozpoznawane przez organ egzekucyjny, gdyż zgłoszone zostały po terminie. W zaistniałej sytuacji Sąd jest zobowiązany dokonać kontroli zaskarżonego aktu w świetle art. 33 pkt 5 ustawy. Zgodnie z art. 33 pkt 5 podstawą zarzutu w prowadzeniu egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Rozpoznając powyższy zarzut, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny, bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ nie jest uprawniony dokonywać oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem obowiązku określonego w tytule wykonawczym jest rozbiórka części budynku gospodarczego poprzez jego obniżenie. Organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym i nie może badać zasadności nałożonego obowiązku czy też merytorycznych zarzutów co do jego treści. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie, a przypadku zgłoszenia zarzutu na podstawie art. 33 ust. 1 ocena jego zasadności. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony, a jego wystawienie zostało poprzedzone doręczeniem skarżącemu upomnienia. W rozpoznawanej sprawie ocenie takiej podlegał zarzut niewykonalności obowiązku. Sąd uznał, że przy rozpatrywaniu tego zarzutu organy nie zachowały wymogów dotyczących zasad postępowania określonych w art. 7 i 77 § 1 kpa, które wskazują na obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób umożliwiający prawidłowe zastosowanie przepisów prawa. Niespornym winno być, że niewykonalność obowiązku winna mieć charakter obiektywny i obowiązek taki, jak to ustalił organ II instancji, musi być niemożliwy do wykonania nawet w przypadku uwzględnienia aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki oraz, że przyczyną niewykonalności nie mogą być trudności ekonomiczne, finansowe, jak i trudności techniczne. Jednakże Sąd zważył, że organ egzekucyjny nie ustalił w sposób dostateczny czy istnieje przedmiot postępowania, którego dotyczyła decyzja z dnia 30 stycznia 1992r., a więc czy istnieje obowiązek objęty tytułem wykonawczym, który jest wykonalny i w konsekwencji czy jest on wykonalny. Organ egzekucyjny nie wyjaśnił bowiem w sposób dostateczny na podstawie przeprowadzonych wizji lokalnych z dnia 31 marca 2011r. oraz na podstawie przedłożonych przez skarżącego szkiców budynku, czy budynek (jego gabaryty, wysokość), którego dotyczyła decyzja Prezydenta Miasta nie został ponownie rozbudowany (nadbudowany) a więc czy dopuszczalna jest egzekucja obowiązku określonego w tytule wykonawczym i w konsekwencji czy obowiązek w nim określony jest wykonalny, czy też jest niewykonalny. Niewykonalność obowiązku prowadzi do umorzenia postępowania na podstawie art. 59 §1 pkt 5 ustawy. Powyższy brak ustaleń powoduje, że sprawa winna być ponownie przez organ rozpoznana z uwzględnieniem powyższych uwag. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 §1 ust. 1 lit. c) i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 28 marca 2012r. oraz postanowienie je poprzedzające. Natomiast na podstawie art. 152 ww. ustawy orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.