II SA/Gd 36/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi H.D. i K. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2005r., nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2005r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących H. D. i K. D. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. D. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym akty nie mogą być wykonywane. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 lutego 2006r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia 21 września 2005r. nr [...] nakazującą H. i K. D. rozbiórkę: 1/ parterowego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, z poddaszem użytkowym, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 8,00 m x 5,50 m plus tarasu zadaszonego o wymiarach 8,00mx2,60m, stanowiących całość konstrukcyjną i architektoniczną z obiektem /działka nr [...]/, 2/ parterowego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, z dachem jednospadowym, pełniącym funkcję wiaty, trwale związanego z gruntem o wymiarach 6,50 m x 5,50 m plus 4,10mx2,95m /działka nr [...]/. Opisane obiekty budowlane zostały wzniesione na działkach nr [...] i nr [...] w S., gmina K., bez pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 48 ust. 1w związku z ust. 4 i art. 80 ust.2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo Budowlane / tekst jednolity Dz. U. Nr 207 z 2003, poz. 2016 ze zm./. Organy ustaliły, że H. i K. D. w latach 1998-1999, bez wymaganego pozwolenia na budowę, wybudowali na działkach nr [...] i nr [...] położonych w S. koło K., między innymi opisane w sentencji decyzji obiekty budowlane. Z powodu braku decyzji o pozwoleniu na budowę postanowieniem z dnia 21 maja 2005r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wstrzymano prowadzenie robót przy istniejących obiektach budowlanych oraz nałożono na inwestorów obowiązek przedstawienia do 15 września 2005r. zaświadczenia wójta gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego- czterech egzemplarzy projektu budowlanego w formie zgodnej z przepisami oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zobowiązani nie wywiązali się z nałożonych obowiązków. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy- Prawo budowlane orzekł o rozbiórce obiektów budowlanych opisanych w sentencji decyzji. Organ II instancji wskazał, że objęte postępowaniem obiekty budowlane pełniące funkcję rekreacji indywidualnej są obiektami wymagającymi zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro w trakcie postępowania przed organem I instancji ustalono, że przepis ten został naruszony poprzez wybudowanie obiektów bez pozwolenia na budowę, to organ I instancji zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Niewykonanie zaś przez inwestorów obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 21 maja 2005r., obligowało do orzeczenia nakazu rozbiórki zgodnie z przytoczonymi przepisami art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. H. i K. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili 1/ naruszenie przepisów prawa procesowego- art. 10§ 1 kpa- poprzez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, 2/ naruszenie przepisów prawa procesowego- art. 7 i 8 kpa w związku z art. 48 Prawa budowlanego, poprzez nie wyjaśnienie całości sprawy, nie wzięcie pod uwagę słusznego interesu obywatela, a także wyznaczenie obowiązków, których z góry, nie można było spełnić w czasie wyznaczonym przez organ, co stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa. W uzasadnieniu skargi skarżący w sposób szczegółowy przedstawili uzasadnienie poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze. W szczególności skarżący podali, że podjęli działania zmierzające do zalegalizowania inwestycji, występując o wydanie warunków zabudowy, o czym organy administracji były informowane. Tymczasem organ nadzoru wyznaczył obowiązki, których nie można było spełnić w terminie wyznaczonym przez ten organ. Skarżący zarzucili, że swoim działaniem organy naruszyły obowiązek pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, albowiem jak podnieśli, nie można z jednej strony dopuszczać możliwości legalizacji budowy, a z drugiej strony wyznaczać nierealny termin dla przedłożenia dokumentów. W zaistniałej sytuacji według skarżących organy powinny te okoliczności uwzględnić wyznaczając odpowiedni termin na wykonanie obowiązku lub zawiesić postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy warunków zabudowy. Tymczasem organy nadzoru, bez rozważenia powyższych okoliczności, nakazały rozbiórkę obiektów. Skarżący jednocześnie podali, że w dacie wniesienia skargi do Sądu, w przedmiocie wydania warunków zabudowy na skutek wydania decyzji odmownej prowadzone jest postępowanie odwoławcze w Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Niezależnie od powyższego skarżący wskazali, że budynki będące przedmiotem postępowania traktowali jako tymczasowe obiekty budowlane, uznając, że ich rekreacyjny charakter nie wymaga dodatkowych formalności, w sytuacji gdy obiekt rekreacyjny stoi na fundamentach punktowych z bloczków betonowych nietrwale związanych z gruntem, a wiata przeznaczona jest do przechowywania opału i narzędzi. Skarżący podali, że nie mieli świadomości, że naruszają prawo poprzez dokonanie samowoli budowlanej, nie wiedzieli bowiem, że inwestycja o charakterze letniskowym i tymczasowym może stanowić samowolę budowlaną. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Postanowieniem z dnia 14 marca 2007r. postępowanie w rozpoznawanej sprawie sądowej zostało zawieszone na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. z uwagi na postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym prowadzone w sprawie zgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r-Prawo budowlane /Dz.U. Nr 156 z 2006r, poz. 1118 i Nr 170, poz.1217 oraz z 2007r.Nr 88, poz.587,Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880/, w częściach obejmujących wyrażenie " w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 2007r., nr 247, poz. 1844. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2008r. Sąd postanowił podjąć zawieszone postępowanie w związku z ustaniem przyczyny zawieszenia / art. 128 § 1 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1§ 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej / § 2/. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uchylenie aktu następuje w wypadku stwierdzenia jednej z przesłanek wznowienia określonych w ustawie. Do przesłanek tych należy, zgodnie z art. 145a § 1 kpa orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja. W ten sposób w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie w również w sądowoadministracyjnym, realizowana jest zasada wzruszalności orzeczeń i aktów, statuowana w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zgodnie z powołanym art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W sytuacji, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony po dacie wydania ostatecznej decyzji/ jak to ma miejsce rozpatrywanej sprawie/, zachodzą podstawy wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie podstawą prawną nałożenia na skarżących obowiązków określonych w powołanym wyżej postanowieniu organu I instancji z dnia 21 maja 2005r. był między innymi przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z kolei niewykonanie określonych tym przepisem obowiązków było podstawą orzeczenia o rozbiórce obiektów budowlanych. Powołanym wyżej wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powołane jako podstawa rozstrzygnięcia przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie tej części przepisu art. 48 ustawy-Prawo budowlane, co do której orzeczono jej niezgodność z Konstytucją RP. Wobec wydania przez Trybunał Konstytucyjny opisanego wyżej wyroku z dnia 20 grudnia 2007r. zaistniała więc podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego obligująca sąd do uchylenia wydanych przez organy decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także wydane w granicy sprawy postanowienie z dnia 21 maja 2005r. -punkt 1/ wyroku. Nadto stosownie do art. 152 powyższej ustawy sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania aktów wymienionych w wyroku w punkcie pierwszym - punkt 4/ wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę 600zł obejmującą zwrot wpisu sądowego od skargi w kwocie 500zł oraz zwrot wpisu sądowego od zażalenia w kwocie 100zł. Nadto Sąd orzekł o kosztach zastępstwa procesowego na podstawie art. 200 w związku z art.205 § 2 powoływanej ustawy oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu / Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm./ - punkty 2 i 3 wyroku. Podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który stanowi podstawę wznowienia postępowania. Wyrok ten oznacza, że organy administracji ponownie rozpoznając sprawę winny rozpoznać ją na nowo, poprzez ustalenie stanu faktycznego sprawy i poprzez zastosowanie przepisów prawa, obowiązujących w dniu wydania decyzji, w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego. Organy zobowiązane będą zatem do uwzględnienia postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżących/ działki nr [...]/. Sąd ustalił, że w dniu 30 listopada 2006r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego S. na terenie gminy K. Uchwała ta weszła w życie w dniu 22 marca 2007r. / Dz. Urzęd. Woj.Pom. z [...]/. W konsekwencji powyższego organy ponownie rozpoznając sprawę winny nałożyć na skarżących wymagany przepisem art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie zalegalizowania samowoli budowlanej, czyli budynków wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę położonych na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, toczy się odmiennie niż w sytuacji, gdy znajdują się one na terenie, na którym plan taki nie obowiązuje. Jeżeli wzniesione samowolnie, bez pozwolenia na budowę obiekty znajdują się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to wówczas nie znajdują zastosowania te postanowienia przepisu art. 48 Prawa budowlanego, które stanowią o zgodności budowy z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji w takim stanie rzeczy nie nakłada się obowiązku o przedłożeniu zaświadczenia o zgodności budowy z decyzją o warunkach zabudowy. Zgodność budowy należy oceniać wyłącznie w świetle postanowień obowiązującego planu miejscowego. Dalsze wdrożenie określonego w przepisie art. 48 Prawa budowlanego postępowania legalizującego samowolę budowlaną warunkowane więc będzie przedłożeniem zaświadczenia o zgodności budowy z zapisami obowiązującego planu miejscowego. Na marginesie wskazać należy, że powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. ukształtował stan prawny umożliwiający legalizację samowoli budowlanej na terenie, na którym nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, którą właściciel uzyskał już po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący, po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, złożyli wniosek o wydanie takiej decyzji, jednakże ostateczną pozytywną decyzją ustalającą warunki zabudowy nie dysponują i nie posiadali jej do daty wejścia w życie powoływanego planu miejscowego. Obecnie jak to wyżej wskazano oceny zgodności dokonanej samowoli należy dokonywać w oparciu o postanowienia planu miejscowego, gdyż jak to już wyżej wskazano badanie zgodności budowy z decyzją o warunkach zabudowy jest dopuszczalne wówczas, gdy na danym terenie, na którym zbudowano obiekty bez pozwolenia na budowę plan nie obowiązuje. Taka sytuacja miałaby miejsce w rozpatrywanej sprawie w sytuacji, gdyby powoływany plan zagospodarowania obowiązujący od marca 2007r. przestał obowiązywać w dacie ponownego rozstrzygania sprawy przez organy administracji, bądź w przypadku ustalenia przez te organy, że nieruchomości skarżących położone w S. znajdują się na obszarze nie objętym postanowieniami tego planu.