II SA/Gd 36/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. W. i R. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 listopada 2024 r. nr WI-I.7840.1.169.2024.ZK w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 6 kwietnia 2022 r. (skorygowanym 13 kwietnia 2022 r. i uzupełnionym 20 maja 2022 r. oraz 15 maja 2024 r.) M. W. i R. W. (dalej: "Inwestorzy", "Skarżący") wystąpili do Starosty Gdańskiego (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej ze szczelnym zbiornikiem na wody opadowe o pojemności 0,55 m3, na działce nr [...] w B., gmina [...]. Decyzją z 19 lipca 2024 r. Starosta, na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze szczelnym zbiornikiem na wody opadowe o pojemności 0,55 m3 na działce nr [...] w B., gmina [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że działka nr [...] położona jest w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") przyjętym uchwałą nr XXXVI/328/06 Rady Gminy Kolbudy z dnia 19 września 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla większości obrębu geodezyjnego Lublewo i fragmentów wsi Kolbudy, na terenie gminy Kolbudy. Z załącznika graficznego do tego planu wynika, że przedmiotowa działka położona jest w terenie o symbolu 59.MN z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jednocześnie z rysunku planu wynika, że obszar działki zlokalizowany jest w granicach strefy pośredniej ochrony ujęcia wody "S." z rzeki R., gdzie ustalenia planu (pkt 9.4 w karcie terenu nr 59) nakazują stosować przepisy Rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Nr 1/2006 z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie ukształtowania strefy ochronnej ujęcia wody "S." z rzeki R. Starosta przyznał, że co prawda plan miejscowy odsyła do rozporządzenia, które utraciło moc, nie mniej jednak strefa ochronna pozostała i obecnie obowiązują na tym obszarze przepisy Rozporządzenia nr 3/2007 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2007 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "S." z rzeki R., gmina [...]., woj. [...] (dalej: "Rozporządzenie 3/2207"), zmienionego Rozporządzeniem Nr 7/2015 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 2 lipca 2015 r. Organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 14 Rozporządzenia 3/2007 na terenie ochrony pośredniej strefy ujęcia wody "S." zakazuje się budowy nowych obiektów mieszkalnych, inwentarskich i usługowych w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu wód z wyjątkiem budownictwa turystycznego lokalizowanego powyżej elektrowni wodnej w B. Zakaz ten nie dotyczy budowy elektrowni wodnych i obiektów w granicach zwartej zabudowy, wyposażonej w sieć kanalizacji sanitarnej. Tymczasem cały obszar działki nr [...] jest zlokalizowany w odległości do 100 m od brzegu Z., zaś lokalizację budynku mieszkalnego zaprojektowano w odległości około 58 m od brzegu tego zbiornika. Mając powyższe na uwadze Starosta wskazał, że ww. obszar jest objęty zakazem zabudowy, chyba że spełnione są przesłanki zwalniające z jego stosowania, które muszą być spełnione łącznie, aby możliwa była budowa budynku mieszkalnego, tj. obiekt należy sytuować w granicach zwartej zabudowy oraz musi być wyposażony w sieć kanalizacji sanitarnej. Organ pierwszej instancji podał, że Inwestorzy dostarczyli zaświadczenie Starosty z 9 maja 2024 r. o nie wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej w B., gmina [...], na działkach nr [...]-[...], a więc warunek wyposażenia w sieć kanalizacji sanitarnej będzie spełniony. Jednakże, w ocenie Starosty, budynek nie został zaprojektowany w granicach zwartej zabudowy. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Inwestorów Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 22 listopada 2024 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, że kwestią sporną w sprawie jest zgodność projektowanego zamierzenia z przepisami prawa miejscowego w zakresie lokalizowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej "S.". Na terenie tym wprowadzono liczne zakazy, w tym zakaz budowy nowych obiektów mieszkalnych, inwentarskich i usługowych w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu wód z wyjątkiem budownictwa turystycznego lokalizowanego powyżej elektrowni wodnej w B. Zakaz nie dotyczy budowy elektrowni wodnych i obiektów w granicach zwartej zabudowy, wyposażonej w sieć kanalizacji sanitarnej (§ 3 ust. 1 pkt 14 Rozporządzenia 3/2007). Zdaniem Wojewody kluczowe dla sprawy są dwie kwestie, tj. czy budynek jest zlokalizowany w granicach zwartej zabudowy oraz czy przedmiotowy obszar został wyposażony w sieć kanalizacji sanitarnej, przy czym obie przesłanki powinny zostać spełnione łącznie. Przechodząc do analizy pierwszego zagadnienia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Rozporządzenie 3/2007, mimo że posługuje się pojęciem zwartej zabudowy, to nie zawiera jego definicji. Również aktualnie żadne akty prawne nie zawierają definicji tego pojęcia. Wojewoda podniósł, że w sytuacji braku definicji legalnej konieczne jest posłużenie się wykładnią językową, przy czym kluczowym słowem w analizowanym sformułowaniu jest wyraz "zwarty", który w języku polskim oznacza "złożony z osób, elementów, przedmiotów znajdujących się bardzo blisko siebie" lub "składający się z elementów bardzo dobrze pasujących do siebie". W ocenie organu odwoławczego użycie tego wyrazu w sformułowaniu "zwarta zabudowa" oznacza, że zabudowa ta cechuje się bardzo bliskim położeniem budynków tworzących tę zabudowę, a wręcz dopasowaniem tych budynków do siebie w sensie przestrzennym, tworząc pierzeję z budynków przystających do siebie bezpośrednio ścianami bocznymi lub tylnymi. Wojewoda wskazał, że zabudowa zwarta jest niewątpliwie charakterystyczna dla zabudowy miejskiej, stąd rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w jego pierwotnym brzmieniu, posługiwało się pojęciami zwartej zabudowy miejskiej (§ 19 ust. 3) i zwartej zabudowy śródmiejskiej (§ 159 ust. 7). Uogólniając, zdaniem Wojewody, należy zatem przyjąć, że zwarta zabudowa oznacza co najmniej bliskie sąsiedztwo innych budynków. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy podał, że budynek mieszkalny jednorodzinny projektowany jest na niezabudowanej działce nr [...], w bezpośrednim sąsiedztwie Zbiornika B. Działka ta przylega bowiem do działki nr [...], na której znajduje się zbiornik. Inwestycja położona jest również przy działce nr [...] o użytku "dr", stanowiącej własność Gminy [...]. Wojewoda podkreślił, przy tej nieurządzonej drodze nie znajdują się inne zabudowania. W obszarze inwestycji nie ma istniejącej sieci wodociągowej ani kanalizacji sanitarnej, natomiast najbliższe zabudowania tworzą budynki gospodarczy i mieszkalny zlokalizowane przy ul. [...], na działkach nr [...] i [...], w odległości odpowiednio 67 m i 72 m od projektowanego budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy wskazał, że z mapy ewidencyjnej wynika, iż na obszarze o kształcie zbliżonym do trójkąta otoczonym od strony północno-zachodniej działką nr [...], od wschodu ul. [...] (działka nr [...]) oraz od strony południowo-zachodniej drogą techniczną prowadzącą do Zbiornika B., na który składają działki nr [...]-[...], znajdują się wyłącznie zabudowania przy ul. [...]. Budynek mieszkalny na tej nieruchomości znajduje się w odległości 125 m od linii brzegowej Zbiornika B. Ponadto ww. wydruk mapy ewidencyjnej obejmuje budynek mieszkalny na działkach nr [...] i [...] oraz budynek mieszkalny na działce nr [...]. Pierwszy z nich, położony najbliżej Zbiornika B., dzieli od jego brzegu odległość wynosząca 114 m. Wojewoda zaznaczył, że zabudowania na tych nieruchomościach położone są wzdłuż ul. [...] i [...]. W opinii organu odwoławczego powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że analizowany obszar ma charakter zabudowy rozproszonej, która jest przeciwieństwem zwartej zabudowy. Za całkowicie bezzasadne Wojewoda uznał zarzuty odwołania, że Starosta analizując obszar w kontekście zwartej zabudowy pominął położony najbliżej linii brzegu, na działce nr [...], budynek stanowiący część elektrowni wodnej, tzw. "Z." wybudowany w 1924 r. W ocenie organu odwoławczego przeznaczenie tego budynku niewątpliwie uzasadnia jego lokalizację nad samym brzegiem Zbiornika B. Ponadto płożenie budynku stanowiącego część elektrowni wodnej jest również bez znaczenia w kontekście zakazu dotyczącego jedynie obiektów mieszkalnych, inwentarskich i usługowych oraz tworzenia przez te obiekty zwartej zabudowy. Wojewoda stanął również na stanowisku, że w odniesieniu do ustanowionego w Rozporządzeniu 3/2007 wyłączenia od zakazu zabudowy, dotyczącego obiektów w granicach zwartej zabudowy, wyposażonej w sieć kanalizacji sanitarnej, nie można mówić o przyszłej, hipotetycznej zabudowie. Zdaniem organu odwoławczego projektowany na działce nr [...] budynek mieszkalny jednorodzinny byłby jedynym budynkiem w strefie 59.MN, w granicach wyznaczonych przez nieprzekraczalne linie zabudowy oznaczone na rysunku planu miejscowego. Z tego względu za uzasadnione uznano twierdzenie, że zwarta zabudowa na tym terenie nie występuje. Wojewoda zauważył ponadto, że w aktach sprawy znajduje się negatywna opinia Gdańskiej Infrastruktury Wodociągowo-Kanalizacyjnej Sp. z o.o. (dalej: "GIW-K") z 30 maja 2022 r., według której projektowany na działce nr [...] budynek mieszkalny "nie jest położony w granicach zwartej zabudowy, wyposażonej w sieć kanalizacji sanitarnej i zakłada odprowadzanie ścieków bytowych do zbiornika bezodpływowego". W piśmie wyjaśniono, że wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów mieszkalnych w pasie 100 m od linii brzegowej wód podyktowany był wyeliminowaniem potencjalnej możliwości skażenia wód powierzchniowych w wyniku niekontrolowanego spływu zanieczyszczeń z nowo lokalizowanych obiektów na terenie strefy ochronnej ujęcia wód S. GIW-K zwróciła także uwagę m.in. na § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia 3/2007, który na terenie ochrony pośredniej ustanawia zakaz wprowadzania ścieków do wód i do ziemi za wyjątkiem oczyszczonych wód opadowych. Regulacja ta koresponduje z § 3 ust. 1 pkt 14 Rozporządzenia 3/2007, który określa, że zakaz zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu wód nie dotyczy obiektów w granicach zwartej zabudowy, wyposażonej w sieć kanalizacji sanitarnej. Zdaniem Wojewody z literalnego brzmienia tego unormowania należy wyprowadzić wniosek, że w granicach zwartej zabudowy ma już się znajdować sieć kanalizacji sanitarnej, a nie być jedynie siecią projektowaną, zgodnie z przedłożonym do akt sprawy zaświadczeniem Starosty z 9 maja 2024 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...]-[...] obręb ewidencyjny [...]. W ocenie organu odwoławczego wybudowanie tej sieci należy zatem traktować jako zdarzenie przyszłe i niepewne, gdyż nie musi ona zostać zrealizowana. Podsumowując Wojewoda stwierdził, że działka inwestycyjna nr [...] nie znajduje się w granicach zwartej zabudowy wsi B., wyposażonej w sieć kanalizacji sanitarnej, tak więc nie zostały spełnione przesłanki znoszące zakaz w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej "S." z rzeki R. Bezspornie istniejące budynki mieszkalne na działkach nr [...]-[...] zlokalizowane są z zachowaniem wymaganej odległości 100 m od linii brzegu Zbiornika B. Natomiast projektowany budynek mieszkalny w sposób nieuprawniony zmniejszałby odległość zabudowy od brzegu tego zbiornika. W rezultacie przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z zapisami Rozporządzenia 3/2007. Końcowo organ odwoławczy ocenił, że z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu wynika, iż działka nr [...] nie ma urządzonego na potrzeby inwestycji dojazdu. Dodatkowo na prawie całej długości przedmiotowej działki znajduje się skarpa, której wysokość sięga miejscami około 2 m. Skarpa występuje również w miejscu planowanego wjazdu na działkę inwestycyjną. W rezultacie projektowana inwestycja jest pozbawiona faktycznego dostępu do ul. [...]. W skardze na decyzję Wojewody M. W. i R. W., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucili jej naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez brak wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, pomimo istnienia przesłanek do wydania takiej decyzji, zgodnie z wnioskiem Skarżących; 2) § 3 ust. 1 pkt 14 Rozporządzenia 3/2007 poprzez nienależytą interpretację pojęcia "zwartej zabudowy". Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie następujących przepisów postępowania: art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", poprzez działanie niezgodne z przepisami prawa, w szczególności poprzez nieprawidłową interpretację przepisów prawa oraz tworzenie fałszywych tez na podstawie zebranego materiału dowodowego, art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa na niekorzyść Skarżących i art. 8 k.p.a. poprzez działanie w sposób niebudzący zaufania u uczestników postępowania oraz poprzez naruszenie zasady bezstronności. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji uchylającej poprzedzającą ją decyzję Starosty i wydającej decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem Skarżących. Wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy obu instancji oraz Skarżący zgadzają się z faktem, iż pojęcie "zwartej zabudowy" nie jest prawnie zdefiniowane. Zarówno Skarżący, jak i organy dokonały wykładni przedmiotowego pojęcia. Wnioski z tej wykładni są jednak odmienne, albowiem Skarżący, w przeciwieństwie do organów, wykładnię językową, wsparli wykładnią logiczną i orzecznictwem. Temat "zwartej zabudowy" był bowiem przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych, do którego organy nie sięgnęły. Utrwalone orzecznictwo wskazuje, że brak jest sensu jednoznacznego definiowania "zwartości zabudowy", gdyż kwestia ta każdorazowo wymaga indywidualnej oceny. Stosowanie jednej definicji, w wielu przypadkach, oznaczałoby, że na danych obszarach w ogóle nie występuje "zwarta zabudowa" w rozumieniu takiej definicji, co czyniłoby przepisy powołujące się na "zwartą zabudowę" bezprzedmiotowymi. Zarzucono, że organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób należyty, jakie budynki i w jakiej odległości znajdują się od planowanego budynku i granicy działki. Starosta nie ustalił również, jaka powinna być definicja "zwartej zabudowy" w kontekście istniejącej na przedmiotowym terenie zabudowy oraz potencjalnej zabudowy. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził analizy w zakresie tego, jaki jest cel przedmiotowego przepisu Rozporządzenia 3/2007 i czy realizacja inwestycji będzie sprzeczna z celem tego przepisu. Starosta w sposób istotny zaingerował w prawa właściciela nie sprawdzając, czy planowana inwestycja może mieć realny wpływ na ujęcie wody powierzchniowej "S.". Gdyby organ pierwszej instancji dokonał powyższego stwierdziłby, że z uwagi na podłączenie planowanej inwestycji do kanalizacji sanitarnej nie będzie ona miała na ujęcie wody jakiegokolwiek wpływu. Wskazano następnie, że powyższe braki decyzji organu pierwszej instancji starał się w uzasadnieniu decyzji "ratować" organ odwoławczy, który zaczął liczyć odległości od wybranych budynków. Ta pobieżna analiza nie usunęła jednak skutecznie braków uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, tym bardziej, że część z tez zawartych w skarżonej decyzji jest niezrozumiała. Dla przykładu, Wojewoda stwierdził, że przy analizie zwartości zabudowy niedopuszczalne jest uwzględnianie zabudowań elektrowni "Z.", bo "przeznaczenie przedmiotowego budynku niewątpliwie uzasadniania jego lokalizację". Za niezrozumiałą uznano też tezę, że w kontekście zwartej zabudowy "nie można mówić o przyszłej, hipotetycznej zabudowie". W ocenie strony skarżącej to, czy mamy do czynienia ze zwartą zabudową w pierwszej kolejności wynika z potencjalnej możliwości zabudowy terenu, a dopiero w drugiej kolejności, w przypadku braku stosownych przepisów prawa miejscowego, z oceny istniejącej zabudowy. Wskazano następnie, że na działce nr [...] trwa budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Według stanu na dzień 3 grudnia 2024 r. budynek ten znajduje się w stanie surowym otwartym. Mając to na uwadze stron skarżąca podniosła, że każdy kolejny powstający budynek będzie zagęszczał istniejącą zabudowę zgodnie z kierunkami wyznaczonymi w uchwalonym m.p.z.p. Skarżący podnieśli, że uzyskali wszelkie wymagane prawem uzgodnienia pozwalające na wyposażenie obszaru w sieć kanalizacji sanitarnej, a warunkiem budowy obiektu jest budowa wymaganych prawem sieci. W tym zakresie zwrócono uwagę, że znajdująca się w aktach sprawy negatywna opinia z 30 maja 2022 r. dotyczyła pierwotnego projektu, w którym nie było zaprojektowanej sieci kanalizacji sanitarnej, lecz bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe. W związku z tą negatywną opinią projekt zagospodarowania terenu został zmieniony - przedmiotem obecnie rozpatrywanego wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę jest projekt budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, wraz z siecią i przyłączem wodociągowym oraz siecią i przyłączem kanalizacji sanitarnej. Powyższy projekt został pozytywnie uzgodniony (uzgodnienie z 17 kwietnia 2024 r.). Jako niezgodne ze stanem faktycznym oceniono stwierdzenie organu odwoławczego, że inwestycja jest pozbawiona faktycznego dostępu do ul. [...]. W tym zakresie zwrócono uwagę, że Wojewoda zgodził się co do tego, iż prawny dostęp do drogi publicznej został zapewniony przez działkę nr [...] o użytku "dr", stanowiącą własność Gminy [...]. Działka ta stanowi więc drogę nieurządzoną. Również dostęp do działki nr [...], która jest w trakcie zabudowy następuje poprzez nieurządzoną działkę drogową nr [...]. Ponadto zapewnienie dostępu faktycznego nie oznacza, że działka drogowa musi być urządzona. Wyjaśniono, że dostęp faktyczny oznacza możliwość dojścia i dojazdu do nieruchomości i taki dostęp jest zapewniony. Jeśli zaś organ miał jakieś wątpliwości w tym zakresie to powinien zwrócić się do Skarżących z wnioskiem o wykazanie dostępu, a nie formułować tezy sprzecznej ze stanem faktycznym. Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 21 stycznia 2025 r. Skarżący wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 22 listopada 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Gdańskiego z 19 lipca 2024 r. odmawiającą M. W. i R. W. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej ze szczelnym zbiornikiem na wody opadowe o pojemności 0,55 m3 na działce nr [...] w B., gmina [...]. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez Inwestorów wniosku o pozwolenie na budowę, która w art. 35 ust. 1 stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego). Z powołanych przepisów wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ dokonuje merytorycznej kontroli dokumentacji projektowej przedłożonej wraz z wnioskiem i w zależności od wyników badania wydaje pozwolenie na budowę albo, w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku zaś nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Właściwy organ w pierwszej kolejności bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli na terenie objętym inwestycją taki plan nie obowiązuje, to z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Weryfikacja zgodności dokumentacji projektowej z tego punktu widzenia odnosi się do aktów prawa miejscowego i decyzji indywidualnych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego służących zachowaniu ładu przestrzennego. Nie wyczerpuje to jednak obowiązków organu, który powinien zbadać ponadto zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z innymi przepisami prawa miejscowego oraz wymogami ochrony środowiska, jak również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z nadesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z 6 kwietnia 2022 r. (następnie skorygowanym i uzupełnionym) Skarżący wystąpili do Starosty o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze szczelnym zbiornikiem na wody opadowe o pojemności 0,55 m3 na działce nr [...] w B., gm. [...]. Na terenie planowanej inwestycji obowiązują zapisy uchwały Rady Gminy Kolbudy nr XXXVI/328/06 z dnia 19 września 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla większości obrębu geodezyjnego Lublewo i fragmentów wsi Kolbudy, na terenie gminy Kolbudy (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2007 r. Nr 18, poz. 462). Działka nr [...] jest objęta ustaleniami tego planu jako obszar objęty kartą terenu 37, strefa 59.MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Projektowane zamierzenie obejmujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest zatem zgodne z rodzajem zabudowy określonym w m.p.z.p. dla omawianego terenu. Dalsza analiza zapisów i części rysunkowej planu miejscowego pozwala stwierdzić, że inwestycja znajduje się "w zasięgu strefy pośredniej ochronnej ujęcia wody "S." z rzeki R., gdzie obowiązują zapisy rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Nr 1/2006 z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody "S." z rzeki R." (pkt 9.4 karty terenu nr 37). Przedmiotowe rozporządzenie zostało zastąpione rozporządzeniem Nr 3/2007 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2007 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "S." z rzeki R., gmina [...]., woj. [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2007 r. Nr 59, poz. 882), zmienionym rozporządzeniem Nr 7/2015 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 2 lipca 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2015 r., poz. 2263). Zgodnie z § 1 ust. 4 i 5 Rozporządzenia 3/2007 teren ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej "S." obejmuje Zbiornik S. poza granicami strefy bezpośredniej, pas terenu o szerokości około 500 m wokół Zbiornika S. i po obu stronach rzeki R. od wlotu do Zbiornika S. do ujścia kanału z elektrowni wodnej B. oraz pas terenu o szerokości około 100 m po obu stronach rzek i zbiorników wodnych wzdłuż ich biegu: 1) R., od ujścia kanału z elektrowni wodnej B. do ujścia rzeki M. (km 30 - 53,6); 2) M. (od ujścia do km 2,0); 3) S. (od ujścia do km 2,0); 4) R. (od ujścia do km 5,0). Szczegółowy przebieg granicy strefy ochrony pośredniej przedstawiono w załączniku nr 2 do rozporządzenia oraz oznaczono na mapie stanowiącej załącznik nr 3. W załączonej do Rozporządzenia 3/2007 tabeli pkt III, zawierającej opis granicy ca 100 m wokół Zbiornika K., wymieniono m.in. działki nr [...]-[...] (wzdłuż wschodniej granicy działek) oraz działkę nr [...] w miejscowości L. (wzdłuż wschodniej granicy tej działki), która przylega to terenu inwestycji. Z porównania przedmiotowego opisu oraz projektu zagospodarowania terenu wynika, że objęta zamierzeniem nieruchomość znajduje się pomiędzy Zbiornikiem K. (B. Zbiornik Wodny) a granicą strefy ochrony pośredniej wyznaczonej wzdłuż wschodniej granicy działek nr [...]-[....] obręb [...]. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 14 Rozporządzenia 3/2007 na terenie ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęcia wody "S." zakazuje się budowy nowych obiektów mieszkalnych, inwentarskich i usługowych w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu wód z wyjątkiem budownictwa turystycznego lokalizowanego powyżej elektrowni wodnej w B. Zakaz nie dotyczy budowy elektrowni wodnych i obiektów w granicach zwartej zabudowy, wyposażonej w sieć kanalizacji sanitarnej. W sprawie nie jest sporne, że projektowany na działce nr [...] budynek mieszkalny jednorodzinny znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu B. Zbiornika Wodnego. Z pomiaru przedstawionego na wydruku mapy ewidencyjnej wynika, że projektowany budynek od brzegu tego zbiornika dzieli odległość wynosząca około 40 m. Bezsporne jest również, że zamierzenie inwestycyjne nie jest objęte wyłączeniem dotyczącym budownictwa turystycznego lokalizowanego powyżej elektrowni wodnej w B., ani nie stanowi budowy elektrowni wodnej. Przedmiotem sporu jest natomiast okoliczność, czy planowany przez Skarżących budynek zostanie zlokalizowany w granicach zwartej zabudowy, wyposażonej w sieć kanalizacji sanitarnej. Sąd podziela przy tym stanowisko orzekających w sprawie organów, że obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Jak słusznie zauważył Wojewoda - mimo, że Rozporządzenie 3/2007 posługuje się pojęciem zwartej zabudowy to go nie definiuje. Definicji takiej nie znajdziemy również w innych obowiązujących aktach prawnych. Jedynie na marginesie można zauważyć, że definicję zwartej zabudowy zawierał art. 4 pkt 29 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82), przez który rozumiano zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Definicja ta została jednak skonstruowana wyłącznie na potrzeby tej ustawy, nie ma charakteru uniwersalnego, ponadto przepis ten został uchylony z dniem 24 września 2023 r. W tej sytuacji - gdy przepisy prawa nie definiują pojęć, którymi się posługują - przy ich interpretacji nie można pomijać znaczenia, jakie wynika z ich potocznego i słownikowego rozumienia. W języku potocznym słowo "zwarty" oznacza to samo co "skupiony". Także według Słownika Języka Polskiego PWN pod redakcją M. Szymczaka (Warszawa 2002, s. 234 i 999) termin "zwarty" rozumieć należy jako złożony z osób, elementów, przedmiotów znajdujących się blisko siebie, jeden obok drugiego, ścisły, zbity, gęsty, skupiony. Dla przykładu podano wyrażenie: "zwarty las", "zwarta zabudowa". Natomiast termin "skupiony" tłumaczony jest jako złożony z elementów blisko siebie położonych, ścieśniony, zwarty. Dla przykładu wskazano wyrażenie: "zwarta zabudowa wsi". A zatem, z językowego punktu widzenia terminy "zwarty" i "skupiony" są synonimami opisującymi cechy tego samego rodzaju, w tym cechy zabudowy. Pojęć tych można zatem używać zamiennie i nie ma podstaw językowych do ich różnicowania. Ich zróżnicowanie w takiej sytuacji mogłoby być uzasadnione jedynie w przypadku, gdyby w urbanistyce terminy te były inaczej rozumiane. W przeciwnym wypadku nie ma podstaw do nadawania im odmiennego znaczenia (zob. wyrok NSA z 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 343/12, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu użyte w § 3 ust. 1 pkt 14 Rozporządzenia 3/2007 pojęcie zwartej zabudowy powinno być interpretowane również funkcjonalnie, w kontekście celów, w jakich ustanawia się tego typu regulacje. Podstawą prawną Rozporządzenia 3/2007 jest art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), zgodnie z którym strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57. Z tych ostatnich przepisów wynika m.in., że na terenie ochrony bezpośredniej ujęć wód podziemnych oraz powierzchniowych zabronione jest użytkowanie gruntów do celów niezwiązanych z eksploatacją ujęcia wody (art. 52 ust. 1). Na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej, oprócz zakazów lub ograniczeń, o których mowa w ust. 1, może być zabronione lub ograniczone lokalizowanie budownictwa mieszkalnego oraz turystycznego (art. 54 ust. 3 pkt 1). Zakazy te wpisują się w ogólną zasadę gospodarowanie wodami, tj. zasadę zrównoważonego rozwoju oraz zasadę racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości (art. 1 ust. 1 i 2). Na s. 5-6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda przeprowadził analizę zagospodarowania terenu wokół działki inwestycyjnej nr [...] słusznie zwracając uwagę, że działka ta jest niezabudowana i przylega do działki nr [...], na której znajduje się Zbiornik B. Działka inwestycyjna położona jest przy działce nr [...] stanowiącej drogę. Działka nr [...] bezpośrednio graniczy z działką nr [...], która jest niezabudowana, podobnie jak kolejne działki nr [...] i [...]. Najbliższe zabudowania (budynek gospodarczy i budynek mieszkalny) zlokalizowane są na działkach nr [...] i [...], w odległości odpowiednio 67 m i 72 m od projektowanego budynku mieszkalnego. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy ewidencyjnej wynika, że na obszarze o kształcie zbliżonym do trójkąta otoczonym od strony północno-zachodniej działką nr [...], od wschodu ul. [...] (działka nr [...]), a od strony południowo-zachodniej drogą techniczną prowadzącą do Zbiornika B., na który składają działki nr [...]-[...], zabudowana znajdują się wyłącznie przy ul. [...] [...] (działki nr [...] i [...]). Budynek mieszkalny na tej nieruchomości znajduje się w odległości 125 m od linii brzegowej Zbiornika B. Wydruk mapy ewidencyjnej obejmuje również budynek mieszkalny na działkach nr [...] i [...] oraz budynek mieszkalny na działce nr [...]. Pierwszy z nich, położony najbliżej Zbiornika B., dzieli od jego brzegu odległość wynosząca 114 m. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że analizowany obszar ma charakter zabudowy rozproszonej, która jest przeciwieństwem zabudowy zwartej, przez co wyjątek z § 3 ust. 1 pkt 14 zdanie drugie Rozporządzenia 3/2007 w rozpoznawanej sprawie nie występuje. W konsekwencji prowadzi to do braku zgodności planowanego przez Skarżących zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami m.p.z.p. i innymi aktami prawa miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Skoro - jak już wyżej zaznaczono - przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 14 Rozporządzenia 3/2007 (budowa obiektów w granicach zwartej zabudowy, wyposażonej w sieć kanalizacji sanitarnej) muszą być spełnione łącznie, brak jednej z nich czyni niecelowym rozważanie, czy w sprawie została spełniona druga. Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają żadnych przepisów Prawa budowlanego. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy administracji architektoniczno-budowlanej przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący. Uzyskane dowody poddano wnikliwej i poprawnej ocenie. Wbrew stanowisku strony skarżącej decyzja Wojewody została prawidłowo uzasadniona, zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy zatem stwierdzić, że organy w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w piśmie procesowym z 21 stycznia 2025 r. (k. 22 akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]