II SA/Gd 362/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 7 stycznia 2011 r., nr [...]. W zaskarżonej decyzji z dnia 16 lutego 2011 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję Z-cy Kierownika Wydziału Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 7 stycznia 2011 r. nr [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta o odmowie przyznania Z. S. pomocy w formie zasiłku specjalnego celowego. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że w decyzji z dnia 7 stycznia 2011 r. organ I instancji przyznał stronie świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 300 zł, zaś w decyzji z dnia 7 stycznia 2011 r. nr [...] odmówił przyznania zasiłku specjalnego celowego z uwagi na fakt, że sytuacja wnioskodawcy nie kwalifikuje się w ramach "szczególnego przypadku" w rozumieniu przesłanek przyznania tegoż zasiłku. Rozpatrując wniesione przez stronę odwołanie od tej ostatniej decyzji Kolegium podało, że w oparciu o przedłożone dokumenty ustalono, że wnioskodawca posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, prowadzi z żoną dwuosobowe gospodarstwo domowe, a źródłem utrzymania rodziny jest renta chorobowa żony w kwocie 762,31 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 186,48 zł. Małżonkowie mają trzypokojowe, w pełni wyposażone, mieszkanie własnościowe. Wydatki miesięczne na media kształtują się na poziomie: 352,22 zł – czynsz, 96,58 zł – energia, 60 zł – telefon (łącznie - około 510 zł). Ponadto, do stałych wydatków strona zaliczyła koszt zakupu leków na kwotę 80 zł, jednak jak wskazało Kolegium – tego wydatku w żaden sposób nie udokumentowała. Łącznie zatem dochód rodziny kształtuje się na poziomie 948,79 zł, tj. 474,39 na osobę w rodzinie. Tymczasem kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej, stanowi kwotę 351 zł na osobę w rodzinie. Powyższe oznacza, że dochody rodziny wnioskodawcy przekraczają ustawowe kryterium, co uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Jakkolwiek, w treści art. 41 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca przewidział, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek specjalny celowy. W ocenie Kolegium jednak, taka sytuacja nie zachodzi w odniesieniu do wnioskodawcy. Szczególnie uzasadniony przypadek bowiem to sytuacja wskazująca, że ze względu np.: na stan zdrowotny rodziny w relacji do jej uzasadnionych wydatków, strona w konkretnych okolicznościach powinna otrzymać taką szczególną pomoc. W ocenie Kolegium zaś, dochód rodziny przekracza kryterium o ponad 246 zł, przy czym uwzględniło ono również okoliczność, iż skierowało do wnioskodawcy pomoc na dożywianie w kwocie 300 zł. Podkreślono też, że w analogicznym okresie rodziny spełniające kryterium a więc uboższe, otrzymywały pomoc na poziomie około 190 zł. Wszystko to sprawia, że sytuacji strony, w ocenie Kolegium, nie można potraktować w ramach szczególnego przypadku, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Kolegium złożył Z. S. W uzasadnieniu wskazał, że odmówiono mu zasiłku specjalnego celowego z uwagi na to, że w jego sytuacji nie występują szczególne okoliczności, które mogłyby uzasadniać przyznanie tej pomocy. Skarżący wskazał, że w decyzji z dnia 10 listopada 2010 r. organ I instancji – w zupełnie analogicznej sytuacji – przyznał mu zasiłek specjalny celowy. Skarżący zatem kwestionuje stanowisko organów podnosząc, że aktualnie jego sytuacja osobista i dochodowa jest fatalna, gorsza niż w 2010 r. i "osiągnęła dno", a jednak pomocy wnioskowanej mu nie przyznano. Jego zdaniem, świadczy to, że pomoc jest kierowana do wnioskodawców wedle uznania pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej. Ponadto, w ocenie skarżącego, nie wyjaśniono wszystkich okoliczności dotyczących jego sytuacji rodzinnej i dochodowej, a tym samym nie zidentyfikowano, że spełnia on przesłanki do przyznania mu zasiłku specjalnego celowego. Stanowi to zaś o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Skarżący wyjaśnił przy tym, że sam fakt, że jego żona ma orzeczony stopień niepełnosprawności wiąże się z potrzebą korzystania takiej osoby ze stałej pomocy medycznej i wykupem leków. Jego żona jest stałym klientem apteki i przez to otrzymuje zniżkę, której organ I instancji nie przyzna, choćby się przedstawiło recepty na leki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy zwrócił się o oddalenie skargi, podnosząc argumenty powołane w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2011 r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi, wskazując na naruszenie przepisów postępowania przez organy administracji, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie – brak ustaleń faktycznych polegających na przeprowadzeniu dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, niewłaściwe uzasadnienie decyzji. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o zmianę decyzji i przyznanie mu zasiłku celowego specjalnego lub też uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Kolegium do ponownego rozpatrzenia. W postanowieniu z dnia 3 października 2011 r. sąd sprostował oczywistą omyłką pisarską, zawartą w wyroku sądu z dnia 22 września 2011 r. w ten sposób, że w sentencji wyroku po słowach "oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 7 stycznia 2011 r." zamiast nr "[...]000265/11" wpisał nr "[...]000277/11". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skargę uznać należy za uzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Organy prowadzące postępowanie administracyjne w obu instancjach dopuściły się naruszenia dyspozycji art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., nakazującej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz wyjaśnienie zasadności podjętej decyzji w treści jej uzasadnienia. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w przedmiocie zasiłku specjalnego celowego wydanych w rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 29 grudnia 2010 r. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (...) przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, a także osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 – 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej, np.: niepełnosprawności, ubóstwa, bezrobocia. Przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przepis ten konstytuuje szczególną formę wsparcia w postaci pomocy bezzwrotnej przyznawanej osobom wnioskującym przekraczającym dopuszczalny ustawowo dochód. Z treści pkt 1 można wnioskować, że jest to świadczenie kierowane do osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Jego wysokość nie może przekroczyć w pierwszym przypadku kwoty 477 zł, zaś maksymalna wysokość zasiłku dla rodziny ustalana jest przez przemnożenie kwoty 351 zł przez liczbę członków rodziny. Celem wskazanej regulacji jest stworzenie możliwości przyznania żądanego zasiłku celowego właśnie w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza kryterium dochodowe. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Z. S. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Na dochód rodziny składa się renta chorobowa żony w kwocie 762,31 zł miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 185,49 zł. Łącznie zatem dochody rodziny wynoszą 947,80 zł miesięcznie, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę 473,90 zł, co oznacza przekroczenie kryterium ustawowego, ustalonego na poziomie 351 zł. W ocenie sądu, abstrahując od kwestii wysokości uzyskiwanego przez rodzinę skarżącego dochodu, organy obu instancji powinny wnikliwiej rozważyć sytuację życiową skarżącego w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego". Świadczenie to winno być traktowane jako szczególna pomoc doraźna ukierunkowana na konkretny cel bytowy. Podkreślenia wymaga wyjątkowość okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach, przede wszystkim w sytuacji, gdy beneficjenci nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Podkreślić należy, że stanowiąc regulację art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, ustawodawca nie wyspecyfikował owych "szczególnych" przypadków, uzasadniających przyznanie zasiłku specjalnego celowego. Tym samym, ustawodawca powierzył organowi pomocy społecznej ocenę okoliczności w każdej indywidualnej sprawie w ramach uznania administracyjnego, będącego przecież kategorią prawa materialnego. W takiej sytuacji, rolą organu jest wnikliwe ustalenie stanu faktycznego, przede wszystkim pod kątem identyfikacji przesłanek uzasadniających przyznanie, bądź odmowę przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, przy czym sprecyzowania wymagałby wniosek skarżącego określający cel przyznania takiej pomocy, sprecyzowania . Do takiego postępowania obliguje bowiem organ regulacja art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., których to przepisów jednak w analizowanym stanie faktycznym organy obu instancji w prawidłowy sposób nie zastosowały. W szczególności, organy zaniechały dokonania ustaleń w kwestii porównania sytuacji strony z daty złożenia poprzedniego wniosku o przyznanie zasiłku specjalnego celowego (zakończonego wydaniem pozytywnej dla niego decyzji z dnia 10 listopada 2010 r.) z obecną sytuacją, w której nie dopatrzono się przesłanek do przyznania tegoż świadczenia. Zasadnym zaś byłoby w takim wypadku wskazać, jakie powody legły u podstaw przyznania zasiłku wówczas i dlaczego aktualnie wniosek strony nie może zostać uwzględniony. Tym bardziej zaś jest to istotne, gdy strona podnosi, że jej sytuacja materialna, zdrowotna i dochodowa uległa pogorszeniu. Stawiając z kolei zarzut naruszenia dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., skarżący słusznie wywodził, że uzasadnienie decyzji jest i powinno być swoistym odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m. in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Dla strony bowiem, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne jak samo rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, decyzja organu I instancji nie spełnia kryteriów prawidłowości, wyznaczonych jej w dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Słusznie skarżący argumentuje, że nie wynika z niej podstawa faktyczna odmowy przyznania mu zasiłku specjalnego celowego, a niezależnie od tego, decyzja jako taka narusza ogólne zasady postępowania, w tym zasadę przekonywania zawartą w niej argumentacją stron postępowania. Decyzja organu odwoławczego zawiera już pewne wyjaśnienie w kwestii podstawy faktycznej decyzji, jednak i ono – w ocenie sądu – jest niewystarczające. W szczególności, w decyzji nie wskazano, jakie kroki organ podjął w celu ustalenia, czy sytuacja wnioskodawcy nie może być kwalifikowana z punktu widzenia przesłanek przyznania zasiłku specjalnego celowego. A jest to tym bardziej istotne, skoro – jak argumentuje skarżący – strona ta była już beneficjentem tego rodzaju pomocy, choć wówczas jej sytuacja materialna była znacznie lepsza. W tym zakresie zaskarżona decyzja, a tym bardziej decyzja organu I instancji, nie zawiera żadnych ustaleń, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to, wynikające z powołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego, nabiera szczególnego znaczenia zwłaszcza wówczas, gdy strona powołuje się na wyjątkowość swojej sytuacji, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Mając zatem na uwadze wszystkie wymienione uchybienia uznać należy, że wydane decyzje z powodu ich niezgodności z prawem ostać się nie mogą. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W tej sytuacji, rozpoznając sprawę ponownie organy powinny uzupełnić materiał dowodowy o ustalenia w kwestii ewentualnych szczególnych okoliczności, jakie wystąpiły w sytuacji strony, a mogłyby uzasadnić przyznanie mu zasiłku celowego specjalnego, tym bardziej w sytuacji, gdy strona argumentuje, że jego sytuacja uległa pogorszeniu w stosunku do tej, która stała się podstawą przyznania mu tegoż zasiłku decyzją z 10 listopada 2010 r. Po wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego, organ winien odnieść się do okoliczności niniejszej sprawy i rozważyć, czy w sytuacji strony nie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Rozważania te powinny znaleźć się zarówno w uzasadnieniu organu I instancji, jak i w decyzji organu odwoławczego. Przy czym należy mieć na uwadze, że ocena przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego musi być dokonywana przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tego świadczenia, które może być przyznane w sytuacjach wyjątkowych i powinno być przyznane na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych osoby korzystającej z pomocy społecznej.