II SA/Gd 363/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. P. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia 15 października 2003 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 2, art. 40 ust. 1 oraz art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku D. P., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu wolnostojącego oraz budynku gospodarczego w ramach siedliska ogrodniczego w rejonie ul. [...] na terenie działek nr [...]i[...]w G. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji zabudowy siedliskowej na terenie, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podał także, iż wydał przedmiotową decyzję działając w oparciu o przepisy szczególne, uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G.(zatwierdzone uchwałą nr XLII/1289/2001 z dnia 20 grudnia 2001 roku) oraz ocenę stanu zainwestowania przedmiotowego terenu i sąsiadującego. Stwierdził również, iż uzyskał opinie Zarządu Dróg i Zieleni, Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa, Wydziału Ochrony Środowiska oraz przeprowadził rozprawę administracyjną. Prezydent Miasta wskazał nadto, iż dla przedmiotowej inwestycji nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie art. 44 wyżej przytoczonej ustawy bowiem proponowane wprowadzenie zabudowy siedliskowej dotyczy obszaru, który znajduje się w polu oddziaływania linii wysokiego napięcia 400kV istniejącej i projektowanej. Jak wskazał przy tym organ w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. przebieg projektowanej linii 400kV jest wprawdzie zaznaczony w sposób przybliżony, jednakże w obecnej sytuacji nie jest możliwe wyznaczenie bezpiecznego miejsca dla lokalizacji budynku mieszkalnego projektowanego w ramach zabudowy siedliskowej na wskazanych we wniosku działkach. Wobec powyższego nie można ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego na wskazanym terenie, bowiem projektowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami szczególnymi, które wykluczają zabudowę mieszkaniową pod linią wysokiego napięcia 400kV. Organ I instancji wskazał również, iż zgodnie z treścią art. 44 ust. 2 cyt. ustawy przedstawił Wojewodzie niniejszą decyzję, a Wojewoda - w postanowieniu nr [...], z dnia 2 października 2003 roku - stwierdził, iż przedstawiona decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodna z prawem. W odwołaniu od powyższej decyzji D. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania D.P. stwierdziła, iż organ I instancji bardzo lakonicznie uzasadnił odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez nią inwestycji, nie precyzując jakie studium uwarunkowań, to znaczy kiedy i przez kogo przyjęte i dla jakiego obszaru, stanowiło podstawę jej wydania. Odwołująca się stwierdziła także, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem bowiem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 6 ust. 7 ustawy o zagospodarowani przestrzennym nie jest prawem miejscowym i jego postanowienia nie mogą stanowić podstawy odmowy wydania decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bowiem tylko zapis planu miejscowego, przewidujący na terenie jej działki budowę linii wysokiego napięcia, mógłby zgodnie z prawem, a więc skutecznie, ograniczyć inwestowanie dla celów rolnych, a takiego planu nie ma. Wskazała nadto, iż grunty w N. są uprawiane przez jej rodzinę od kilkudziesięciu lat na podstawie umowy dzierżawy, na gruntach tych wybudowana została w latach 60-tych linia wysokiego napięcia, uniemożliwiając jakikolwiek stały pobyt ludzi. Stwierdziła przy tym, iż ostatnio zaistniała możliwość wykupienia dzierżawionej ziemi i dokupienia nowego kawałka działki, przez który linia energetyczna nie przebiega, dzięki czemu można byłoby powiększyć gospodarstwo i wybudować dom. Zarzuciła również, iż organ I instancji nie powiadomił jej o tym, iż zgromadził cały materiał dowodowy w sprawie, a co za tym idzie odwołująca się nie mogła przed wydaniem decyzji zapoznać się ze stanowiskiem organu zajętym w jej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 marca 2004 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 44 ust 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż dla terenu objętego wnioskiem D. P. brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym organ I instancji prawidłowo przeprowadził w dniu 9 września 2003 roku rozprawę administracyjną, w której skarżąca wzięła udział, a następnie projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji - stosownie do treści przepisu art. 44 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - przedstawił Wojewodzie, który - postanowieniem z dnia 2 października 2003 roku, nr [...]- stwierdził, że przedstawiona odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodna z prawem. Organ II instancji wyjaśnił przy tym, iż zarówno organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, są związane treścią postanowienia Wojewody, w związku z czym nie jest możliwym rozpatrzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu, które w swej istocie odnoszą się do tegoż postanowienia. Wskazał także, iż D. P. może wystąpić z nowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. P. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub uchylenie jej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, zarzucając zaskarżonej decyzji: • naruszenie art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, zapewniającego prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy; • naruszenie art. 6 ust. 7 w zw. z art. 43 a contrario ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania może stanowić podstawę odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu skargi D. P. wskazała, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze - stwierdzając, że jest związane treścią postanowienia Wojewody i w związku z tym nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, uchyliło się od obowiązku ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy, rażąco naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżącą zaznaczyła przy tym, iż nie otrzymała przywołanego przez organ II instancji postanowienia Wojewody, jak i przedstawionych mu do uzgodnienia warunków zabudowy, a w zasadzie ich odmowy, a więc w trakcie postępowania nie mogła się do nich odnieść. Stwierdziła nadto, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest związane treścią postanowienia wojewody bowiem - zgodnie z art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego - postanowienie, na które nie służy zażalenie, może być zaskarżone tylko w odwołaniu. Zdaniem skarżącej organ II instancji winien zatem - rozpatrując jej odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta, rozpatrzyć również prawidłowość postanowienia Wojewody i podniesione przeze skarżącą w odwołaniu zarzuty dotyczące tegoż postanowienia. Skarżącą zarzuciła także zaskarżonej decyzji, iż sankcjonuje ona naruszenie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który zabrania odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania, jeżeli zamierzenie jest zgodne z prawem. Organ I instancji nie wskazał bowiem żadnego przepisu prawa, który wnioskowana przez nią inwestycja naruszałaby. Ponownie stwierdziła także, iż zgodnie z art. 6 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań nie jest prawem miejscowym i jego postanowienia nie stanowią podstawy do ustalania warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie - podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodatkowo stwierdzając, iż wydane w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody stanowi akt nadzoru nad realizacją planistycznych uprawnień gminy. Kolegium powołało się przy tym na pogląd Leszka J. Kamińskiego wyrażony w artykule "Udział wojewody" (opublikowanym w: "Rzeczpospolita" 2003/8/14), zgodnie z którym: "kontrola organu odwoławczego, w razie złożenia odwołania od decyzji organu gminy, ograniczać się będzie wyłącznie do formalnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania. Natomiast materialna część decyzji - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zbadane już pod względem legalności przez wojewodę - pozostawać będą poza kognicją kolegium." Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa podlegała rozstrzygnięciu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej ustawą, której przepisy, pomimo utraty mocy obowiązującej z dniem 11 lipca 2003 roku, z mocy art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), mają zastosowanie do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed dniem 11 lipca 2003 roku. Przedmiotowa sprawa, zainicjowana wnioskiem inwestora – D. P., wszczęta została w dniu 17 czerwca 2003 roku i nie została zakończona przed wejściem w życie nowej ustawy, a zatem organy administracji obu instancji prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepisy dotychczasowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie, wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, którego dotyczy planowana inwestycja, decyzja o warunkach zabudowy została wydana w trybie art. 44 ustawy, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, o terminie której zawiadamia się zainteresowanych oraz ogłasza się dodatkowo w prasie lokalnej lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (art. 44 ust. 1). Zgodnie z treścią art. 44 ust. 2 i 3 cyt. ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po przeprowadzeniu rozprawy, przedstawia wojewodzie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem. Wojewoda, w drodze postanowienia, stwierdza w terminie 30 dni od dnia przedstawienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ich zgodności z prawem, przy czym na postanowienie to stronie nie przysługuje zażalenie. W przypadku stwierdzenia przez wojewodę niezgodności z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wójt, burmistrz albo prezydent miasta usuwa te niezgodności (ust. 4 art. 44). W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta - zgodnie z treścią art. 44 ust. 2 cyt. ustawy - przedstawił Wojewodzie projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji planowanej przez D. P., a Wojewoda - w postanowieniu nr [...], z dnia 2 października 2003 roku - stwierdził, iż przedstawiona decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodna z prawem. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedmiotowe postanowienie Wojewody było dla organu II instancji wiążące i jako akt nadzoru nad realizacją planistycznych uprawnień gminy nie podlegało merytorycznej kontroli w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie powyższego poglądu nie podziela. W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko zajęte w publikacji: "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi" pod red. Romana Hausera i Zygmunta Niewiadomskiego (Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995, str. 120), zgodnie z którym "postanowienia wojewody stwierdzające niezgodność z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie są bezwzględnie wiążące dla samorządowych kolegiów odwoławczych działających w postępowaniu odwoławczym lub nadzorczym. W toku tych postępowań może być dokonywana merytoryczna kontrola prawidłowości postanowień wojewody, przy czym mogą jej podlegać również i te postanowienia, które nie ujawniły niezgodności z prawem przedstawionych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe kolegia odwoławcze nie są z mocy omawianego przepisu (art. 44 ustawy) związane postanowieniami wojewody i zachowując pełną autonomię w orzekaniu w sprawie mogą dokonywać samodzielnej oceny zgodności z prawem przedstawionych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, że (...) organy wyższego stopnia nad wymienionymi w ust. 4 art. 44 ustawy, są związane stanowiskiem wojewody stwierdzającym niezgodność z prawem objętych postępowaniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, prowadziłoby do niczym nie uzasadnionego ograniczenia autonomii tych organów w orzekaniu w sprawie. W konsekwencji mogłoby to pozbawiać stronę w postępowaniu administracyjnym ochrony jej praw, wynikających z art. 43 ustawy, w sytuacji merytorycznej wadliwości stanowiska wojewody." Również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 lipca 2005 roku, wydanym w składzie 7 sędziów w sprawie o sygn. II OPS 3/05 (OSP 2006/1/11, glosa aprobująca – A. Skoczylas OSP 2006/1/11) stwierdził, iż: "postanowienie, o którym mowa w art. 44 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie ma samodzielnego bytu prawnego. Ma charakter incydentalny. Jest elementem wewnętrznym postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a jeżeli tak, to nie mają do niego zastosowania przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Przyjęta ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym konstrukcja kompetencji wojewody w rozstrzyganiu o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprowadza się do wstępnej kontroli legalności projektu tych warunków, ustalanych w postępowaniu administracyjnym przez organ pierwszej instancji i jako taka nie nosi cech ingerencji nadzorczej w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym." W uzasadnieniu cytowanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m. in., iż "żaden z przepisów obowiązujących ustaw, w tym zarówno ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), jak i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie daje podstawy do upatrywania uprawnień nadzorczych wojewody w rozumieniu nadzoru nad działalnością gminną w kompetencji wojewody do stwierdzania zgodności z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 44 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przesądzając o formie rozstrzygnięcia (postanowienie) i braku na nie zażalenia, sytuują je w rzędzie rozstrzygnięć w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Postanowienie to nie ma samodzielnego bytu prawnego. Ma charakter incydentalny. Jest elementem wewnętrznym postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a jeżeli tak, to nie mają do niego zastosowania przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Te bowiem są wyłączone, z mocy art. 102 ustawy o samorządzie gminnym, w sprawach z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji indywidualnych, a kontrola instancyjna i nadzór pozainstancyjny w tych sprawach sprawowane są na podstawie odrębnych przepisów." Jak z powyższego wynika organ II instancji - uznając, iż jest związany treścią postanowienia Wojewody wydanego w niniejszej sprawie - dokonał błędnej wykładni art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym uchybienie to niewątpliwie miało wpływ na wynik niniejszej sprawy bowiem po dokonaniu takiego założenia organ II instancji w ogóle nie analizował wniosku i odwołania skarżącej merytorycznie – co winien był uczynić. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno mieć na uwadze unormowanie zawarte w treści art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.).