II SA/Gd 364/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 22 października 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody z dnia 12 marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w zakresie terminu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 31 sierpnia 2006r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie 1 wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. D. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2006r. nr [...] Starosta po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. D. w sprawie zmiany terminu lokalizacji tymczasowego zaplecza budowy budynku mieszkalnego orzekł o wygaśnięciu decyzji Burmistrza Miasta Nr [...]z dnia 31 lipca 2000r. na podstawie art. 104 i 162 § 1 pkt 1 Kpa. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 16.12.2005r. skarżąca A. D., wystąpiła z wnioskiem o zmianę terminu lokalizacji tymczasowego zaplecza budowy budynku mieszkalnego określonego w decyzji Nr [...] do dnia 31.12.2005r. Swoja prośbę motywowała niewywiązaniem się przez Zakład Energetyczny zobowiązań dotyczących budowy linii kablowych i brakiem przyłączenia nieruchomości do sieci elektroenergetycznych. Organ zobowiązał wnioskodawczynię do przedłożenia dowodu zgłoszenia do użytkowania przedmiotowego obiektu. Skarżąca wyjaśniła, że w wydanej decyzji Burmistrz Miasta nie zobowiązał jej do uzyskania pozwolenia na użytkowanie tymczasowego zaplecza budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w R.. Organ na podstawie akt administracyjnych ustalił, że w dniu 04.08.1998r. Burmistrz Miasta wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...], z zapisem w pkt 1, że przedmiotowy budynek będzie miał charakter obiektu tymczasowego, który będzie mógł być użytkowany najpóźniej do dnia 31.12.2000r. (przed upływem w/w terminu obiekt ten winien ulec rozbiórce). W dniu 03.09.1998r. Burmistrz Miasta wydał decyzję o pozwoleniu na budowę w/w obiektu Nr [...], z terminem lokalizacji ustalonym do dnia 31.12.2000r. W dniu 31.07.2000r. Burmistrz Miasta wydał decyzję Nr [...] zmieniającą termin lokalizacji obiektu do dnia 31.12.2005r. Organ stwierdził, że usytuowanie obiektu nie jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] zatw. Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 18 czerwca 1996r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 22, póz. 64 z 1996r.) - przedmiotowy budynek jest zlokalizowany w odległości 4,0 m od drogi. W dniu 27.04.2006r. wydano decyzję nr [...] odmawiającą zmiany terminu lokalizacji "tymczasowego zaplecza budowy budynku mieszkalnego" na działce nr [...] położonej w R., z uwagi na usytuowanie obiektu niezgodnie z obowiązującym w/w planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu 14.07.2006r. Wojewoda decyzją znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, że nie ma racji bytu przedłużenie terminu lokalizacji obiektu wobec upływu terminu orzeczonego w decyzji nr [...]. A więc przedmiotowa decyzja ([...] z dnia 31.07.2000r.) wygasa z chwilą upływu terminu zakreślonego decyzją (tj. dnia 31 grudnia 2005r.). Zgodnie z decyzją Wojewody zastosowanie w tym przypadku ma przepis art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, stanowiący, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Odwołanie od decyzji wniosła A. D. zarzucając naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 36a i art. 37 Prawa budowlanego. Wskazała, że wniosek o ponowną zmianę terminu użytkowania tymczasowego obiektu stanowiącego zaplecze prowadzonej budowy złożyła przed terminem zakreślonym w poprzedniej decyzji. Przepis art. 37 Prawa budowlanego wskazuje, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, zatem bezprzedmiotowe jest stwierdzanie wygaśnięcia decyzji. Nadto zarzuciła, że nie wyjaśniono jaki interes społeczny został naruszony poprzez usytuowanie tymczasowego budynku ścianą bez otworów okiennych bliżej granicy z uwagi na niemożność innego usytuowania w związku z zasięgiem przebiegającej nad działką linii energetycznej. Decyzją z dnia 12 marca 2008r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 18 czerwca 1996r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 22 póz. 64 z 1996r.). Przedmiotowy budynek zlokalizowano w odległości 4m od granicy z działką nr [...] stanowiącą drogę, natomiast zgodnie z planem nieprzekraczalna linia zabudowy wynosi 6,0m od drogi. Zakaz ten jednoznacznie wyklucza możliwość funkcjonowania przedmiotowego obiektu w określonej lokalizacji. Nadto zaprojektowane rozwiązanie architektoniczne pozostaje w sprzeczności z przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej. Z uwagi na to, że wnioskowana inwestycja stanowi tymczasowe zaplecze budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w R. przy ul. [...] inwestor winien legitymować się prawomocną i ostateczną decyzją o pozwolenie na budowę tegoż budynku mieszkalnego. W aktach sprawy nie ma pozwolenia udzielonego na budowę innego obiektu na przedmiotowym terenie, zatem nieuprawnione jest określanie obiektu jako tymczasowego zaplecza budowy budynku mieszkalnego. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że minął czas określony w decyzji o warunkach zabudowy na użytkowanie tymczasowego obiektu, jak również upłynął czas określony w decyzji Nr [...], obiekt nie pełni funkcji zaplecza budowy budynku mieszkalnego, a ponadto lokalizacja tego obiektu jest sprzeczna z prawem. Upływu terminu orzeczonego w decyzji powoduje wygaśnięcie uprawnienia, a więc przedmiotowa decyzja wygasa z chwilą upływu terminu w niej zakreślonego. Zastosowanie w tym przypadku ma przepis art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, stanowiący, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego, gdyż każda decyzja wiąże tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę jej wydania. Omawiana inwestycja miała z góry określony termin, po którym budynek winien ulec rozbiórce. Decyzja administracyjna nie jest celem samym w sobie, lecz jednym z narzędzi realizowania zadań, nałożonych przez prawo na organy administracyjne. Decyzja bezprzedmiotowa takiego narzędzia stanowić nie może. Dlatego też z punktu widzenia interesu społecznego stwierdzenie jej wygaśnięcia winno być konieczne zważywszy na okoliczności które bezsprzecznie wskazują na kolizję z przepisami prawa. Z uwagi na to, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu straciła swoją ważność, tym samym decyzja z dnia 31 lipca 2000r. Burmistrza Miasta Nr [...] zmieniająca pozwolenie na budowę tymczasowego zaplecza budowy budynku mieszkalnego Nr [...] z dnia 3 września 1998r. w zakresie terminu lokalizacji w/w obiektu do dnia 31 grudnia 2005r. w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszar [...] zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 18 czerwca 1996r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 22 póz. 64 z 1996r.) stała się nieuzasadniona. Ustał bowiem prawny byt elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 11 X 1985 r., SA/Wr 556/85, ONSA 1985, nr 2, póz. 21) gdyż w istocie swej inwestycja pozostaje w rażącej kolizji z prawem miejscowym, ustawą Prawo budowlane i przepisami szczególnymi. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. D. podnosząc, że postawiony obiekt w pełni odpowiadał warunkom decyzji o warunkach zabudowy i zatwierdzonego projektu budowlanego. Usytuowanie obiektu od granicy działki [...] zostało zrealizowane bliżej tej granicy za zgodą właściciela i zgodnie z warunkami zabudowy. We wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu z dnia 20.08.1998r. skarżąca określiła czas obowiązywania pozwolenia – do momentu likwidacji napowietrznej linii energetycznej, gdyż dopiero wówczas możliwe byłoby rozpoczęcie budowy budynku mieszkalnego. Ponieważ pod koniec 2005r. dalej nie został podany termin likwidacji linii energetycznej, skarżąca przed upływem terminu wskazanego w decyzji wystąpiła o ponowną zmianę pozwolenia na budowę. Starosta odmówił zmiany pozwolenia, a następnie po ponownym rozpatrzeniu wydał decyzję o jego wygaśnięciu. Skarżąca nie mogła rozpocząć budowy, gdyż uniemożliwiał to przebieg linii energetycznej, która została zlikwidowana w grudniu 2007r. i od tego momentu możliwe jest wystąpienie o pozwolenie na budowę. W tych samych warunkach poprzednio termin usytuowania tymczasowego budynku został zmieniony, a Starosta odmawia zmiany pozwolenia na budowę i stwierdza wygaśnięcie decyzji. Takie postępowanie organów administracji podważa, w ocenie skarżącej, zasady wynikające z art. 7 i 8 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Przepisy te zobowiązują organy administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W piśmie z dnia 16 grudnia 2005r., które zainicjowało postępowanie w sprawie, A. D. wniosła o wydłużenie terminu lokalizacji tymczasowego zaplecza budowy budynku mieszkalnego. Wskazała, że zakład energetyczny nie zlikwidował napowietrznej linii energetycznej, której istnienie uniemożliwia budowę budynku mieszkalnego. Rozstrzygając sprawę wszczętą na powyższy wniosek skarżącej organ I instancji orzekł o wygaśnięciu decyzji Burmistrza Miasta nr [...] z dnia 31 lipca 2000r., którą to zmieniony został termin lokalizacji tymczasowego zaplecza budowy budynku mieszkalnego do dnia 31.12.2005r. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organy obu instancji wskazały w wydanych decyzjach, że sprawa niniejsza dotyczy wniosku skarżącej o wydłużenie terminu określonego w decyzji z dnia 31 lipca 2000r. Treść pisma skarżącej z dnia 16 grudnia 2005r. i późniejsze jej twierdzenia zawarte w złożonych wyjaśnieniach, odwołaniu i skardze, w których wyraźnie domaga się zmiany terminu lokalizacji tymczasowego zaplecza budowy budynku mieszkalnego świadczą zdaniem Sądu, że postępowanie administracyjne zostało ukierunkowane niezgodnie z żądaniem skarżącej. Przede wszystkim należy przypomnieć, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001r. sygn. akt IVSA 1091/99 baza lex nr 78 924). W sprawie niniejszej wniosek strony skarżącej został rozpoznany niezgodnie z jego treścią, gdyż wniosek wszczynający postępowanie zmierzał do zmiany terminu lokalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, zaś rozstrzygniecie dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, o której zmianę ubiegała się skarżąca. Przyjęty zatem tryb załatwienia sprawy nie był prawidłowy i wydane decyzje nierozstrzygające o istocie wniosku nie mogą być uznane za zgodne z prawem. Wprawdzie organy administracji mogą działać z urzędu, jednakże w niniejszej sprawie rozstrzygały wniosek skarżącej, co wynika wprost z treści decyzji obu instancji. Prowadzenie postępowania administracyjnego w innym kierunku, niż żądanym przez wnioskodawcę, powoduje brak rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącej. Orzekające w sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, wobec czego Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił obie decyzje. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.