II SA/Gd 364/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. D. na decyzję Wojewody z dnia 13 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 29 marca 2016 r., nr [...] i umarza postępowanie administracyjne, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego K. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga K. D. na decyzję Wojewody z dnia 13 maja 2016 r., nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 22 lutego 2016 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło zgłoszenie K. D., reprezentowanego przez E. D., dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku suszarni warzyw na budynek gospodarczy, położonego na działce nr [..] w C. Do zgłoszenia załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie wydane przez Wójta Gminy w dniu 18 stycznia 2016 r. o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku suszarni warzyw na budynek gospodarczy położonego na działce nr [...] w C. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości C. gm. W. uchwalonego przez Radę Gminy uchwałą z dnia 22 grudnia 2014 r. nr [..]. Pismem z dnia 1 marca 2016 r. zgłaszający zwrócił się do Starosty o zwolnienie go z obowiązku sporządzenia ekspertyzy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego po byłej przetwórni, suszarni owoców i warzyw, na budynek gospodarczy oraz dołączył do akt poprawione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Starosta, postanowieniem z dnia 15 marca 2016 r., wydanym na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), nałożył na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia, następujących dokumentów i braków: wykreślenie w zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania określenia niezwiązane z przedmiotem zgłoszenia (budowa, roboty budowlane lub rozbiórka) oraz uzupełnienie obrębu, w którym położona jest działka nr [..]; przedstawienie zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno – użytkowymi; uzupełnienie, na dostarczonym rzucie, nazwy pomieszczeń po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania oraz wskazanie położenia otworów okiennych i drzwiowych przed i po zmianie sposobu użytkowania; w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 – dostarczenie ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjnej. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 21 marca 2016 r., skarżący oświadczył, że nie dokona uzupełnienia dokumentacji o ekspertyzę i opis. Podkreślił, że zmiana, której dotyczy wniosek jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wniósł o wykreślenie ze zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania określeń niezwiązanych z przedmiotem zgłoszenia. Zaznaczył, że działka nr [..] położona jest w obrębie wsi W., gmina W., powiat L. Jako opis techniczny wskazał, że jest to budynek murowany, wybudowany w 1991 r., pomieszczenia w tym budynku mają jedną nazwę – pomieszczenia magazynowe, składowe lub rupieciarnia, graciarnia. Ponadto wniósł o ustosunkowanie się do art. 30 ustawy - Prawo budowlane. W rezultacie, Starosta, decyzją z dnia 29 marca 2016 r., nr [..], wniósł sprzeciw dla zmiany sposobu użytkowania budynku suszarni warzyw na budynek gospodarczy, położonego na działce nr [..] w obr. C. w jednostce ewidencyjnej W., wskazując, że skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia 15 marca 2016 r. Od decyzji tej odwołanie wniósł K. D. podkreślając, że budynek suszarni warzyw obecnie użytkuje jako magazyn różnych rzeczy, które są potrzebne do agroturystyki a płaci podatek jak za budynek produkcyjny, dlatego też potrzebuje zmiany sposobu jego użytkowania. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 13 maja 2016 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 29 marca 2016 r., stwierdzając, że niekompletny i nieprawidłowo sporządzony materiał przedłożony do sprawy nie pozwala na pozytywne rozpatrzenie zgłoszenia. Wojewoda wskazał, że do zgłoszenia zmiany sposoby użytkowania inwestor powinien dołączyć dokumenty przewidziane w przepisie art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i podkreślił, że dokumenty te pozwalają dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę, która będzie wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. W niniejszej sprawie, jak wskazał Wojewoda, inwestor wraz ze zgłoszeniem przedłożył nieprawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (skorygowane oświadczenie złożono w terminie późniejszym), kopię pełnomocnictwa, zaświadczenie z dnia 18 stycznia 2016 r. wydane przez Wójta Gminy, kopię mapy z usytuowaniem budynku. Następnie. przy piśmie z dnia 3 marca 2016 r., uzupełniono zgłoszenie o rzut przyziemia budynku, jednakże niekompletny ze względu na brak określenia nazw pomieszczeń po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania oraz brak danych w zakresie wskazania położenia otworów okiennych i drzwiowych przed i po zmianie sposobu użytkowania. Pomimo zobowiązania inwestora do uzupełnienia powyższych braków w postanowieniu z dnia 15 marca 2016 r. nie uzupełniono zgłoszenia w powyższym zakresie. Ponadto, inwestor nie dokonał również korekty zgłoszenia w zakresie wykreślenia z formularza zgłoszenia określeń niezwiązanych ze zgłoszeniem (budowa, roboty budowlane lub rozbiórka). W zakresie powyższego odniósł się jedynie w swoim piśmie z dnia 21 marca 2016 r., iż wyraża zgodę na takie wykreślenie, nie dokonując jednocześnie korekty w zgłoszeniu. Powyższym pismem inwestor nie dokonał również korekty w zakresie obrębu geodezyjnego dla wnioskowanej działki, błędnie podając, iż chodzi o obręb wsi W. Natomiast w odpowiedzi na żądanie Starosty w zakresie opisu technicznego oraz ekspertyzy technicznej inwestor stwierdził, w piśmie z dnia 21 marca 2016 r., że ekspertyz i opisów nie będzie sporządzał. Wojewoda stwierdził przy tym, że nie znajduje uzasadnienia wniosek inwestora zawarty w piśmie z dnia 3 marca 2016 r. o zwolnienie go z obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej budynku objętego przedmiotowym zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania, gdyż katalog materiałów, niezbędny do oceny, określony został w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i nie przewidziano w tym zakresie zwolnienia od obowiązku przedłożenia kompletu dokumentów przewidzianych w tym przepisie. Wojewoda stwierdził jednocześnie, że bez wpływu na niniejsza sprawę pozostaje fakt wydania przez Wójta Gminy zaświadczenia z dnia 18 stycznia 2016 r. o zgodności planowanego zamierzenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości C. Zaświadczenie takie nie jest bowiem jedyną badaną przesłanką, mającą znaczenie i przesadzającą o pozytywnym załatwieniu sprawy. Wojewoda zaznaczył również, że nie bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy była postawa inwestora, który nie dążył do uzupełnienia braków w zgłoszeniu. Pomimo uzasadnionego przepisem art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, żądania organu administracji architektoniczno - budowlanej, w piśmie z dnia 21 marca 2016 r., inwestor wyraźnie stwierdził, iż nie zamierza uzupełniać zgłoszenia o ekspertyzę oraz opis techniczny, które było niezbędne do prawidłowej oceny planowanej zmiany sposobu użytkowania. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się orzeczenia o zmianie użytkowania budynku po byłej suszarni warzyw i owoców na budynek gospodarczy, podnosząc, że nie stać go na sporządzenie wymaganej w sprawie ekspertyzy a wnioskowana zmiana jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Orzekające w sprawie organy nie miały podstaw do wniesienia sprzeciwu do dokonanego przez skarżącego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku suszarni warzyw na budynek gospodarczy. Zgodnie bowiem z treścią art. 71 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Ponadto, zgodnie z treści art. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw w drodze decyzji w razie nie uzupełnienia przez zgłaszającego, w określonym w postanowieniu wzywającym terminie, dokumentów koniecznych do uzupełnienia zgłoszenia. Orzekające w sprawie organy nie wykazały zaś zaistnienia w przedmiotowej sprawie jakiejkolwiek przesłanki, o której mowa w art. 71 ust. 5 a wskazanie, jako podstawy wniesionego sprzeciwu, art. 71 ust. 3 nie znajduje uzasadnienia. Złożone bowiem przez skarżącego zgłoszenie, na skutek jego uzupełnienia, spełniało wymagania określone w art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że w zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. W aktach sprawy znajduje się: mapa w skali 1:1000 przedstawiająca położenie obiektu, którego zgłoszenie dotyczy; zaświadczenie wydane przez Wójta Gminy w dniu 18 stycznia 2016 r. o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku suszarni warzyw na budynek gospodarczy położonego na działce nr [..] w C. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości C. gm. W. uchwalonego przez Radę Gminy uchwałą z dnia 22 grudnia 2014 r. nr [..]; oświadczenie o posiadanym przez zgłaszającego prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapa przedstawiająca rzut przyziemia. Ze zgłoszenia i pism skarżącego wynika jasno dotychczasowy i planowany sposób użytkowania obiektu budowlanego, którego zgłoszenie dotyczy. Orzekające w sprawie organy nie wykazały zaś, aby zachodziły podstawy do żądania od skarżacego, dostarczenia ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Podkreślić bowiem należy, że z treści art. 71 ust. 2 pkt 5 wynika, iż do zgłoszenia należy dołączyć taką ekspertyzę jedynie w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1753/13, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 71 ust. 1 pkt 2 określono zaś, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Dlatego też, w sytuacji, w której zmiana miałaby polegać na podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, wnioskodawca jest zobowiązany dodatkowo dołączyć ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności (zob. H. Kisilowska (red.), Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, wyd. II, LEX/el). Dokonanie oceny czy zachodzi przypadek zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymaga ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpłynie na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy warunki. Organ powinien więc wyjaśnić, czy nastąpi zmiana w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz w art. 5 Prawa budowlanego warunków technicznych i użytkowych tego obiektu. Treść tychże przepisów przesądza, że dokonując oceny organ odnosi się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m.in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów i warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 227/13). Starosta, wzywając skarżącego do przedstawienia takiej ekspertyzy nie wyjaśnił i nie wskazał, aby w niniejszej sprawie zachodziła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w powyższym rozumieniu. Starosta nie stwierdził aby wnioskowana zmiana miał doprowadzić do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, wymagająca przedłożenia stosownej ekspertyzy. Charakter zaplanowanej zmiany sposobu użytkowania produkcyjnego budynku suszarni warzyw na typowy budynek gospodarczy nie wskazuje zaś w sposób oczywisty na spowodowanie zmiany tych warunków. Niewykazanie przez organ orzekający podstaw do żądania od zgłaszającego ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 5, uniemożliwiało wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z tym przepisem jedynie w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 13 maja 2016 r. jak i poprzedzającą ja decyzję Starosty z dnia 29 marca 2016 r. Jednocześnie, działając na podstawie art. 145 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne. Dalsze prowadzenie postępowania stało się bowiem bezprzedmiotowe, w świetle art. 105 § 1 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Termin trzydziestu dni na zgłoszenie sprzeciwu jest terminem zawitym (materialnym). Organy administracji publicznej ograniczone są czasowo do wniesienia sprzeciwu i po upływie 30 dni od doręczenia zgłoszenia tracą kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Złożenie odwołania od decyzji o sprzeciwie, a następnie skargi do sądu administracyjnego nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie. O kosztach postępowania Sąd orzekł z kolei na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przez niego kosztów sądowych.