II SA/Gd 365/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 31 maja 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2016 r. w zakresie kwoty nałożonej grzywny, a uchylające wskazaną decyzję w zakresie terminu wyznaczonego dla uiszczenia grzywny i terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 26 września 2000 r. i określające dla obu obowiązków nowy termin ich wykonania do dnia 31 lipca 2016 r. Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 26 września 2000 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2000 r. wydaną w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. i nakazał w oparciu o przepis art. 37 ust.1 pkt Prawa budowlanego z 1974 r. M. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, usytuowanego na działce nr [...] w B. Prawomocnym wyrokiem z dnia 26 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 2721/00, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. P. na powyższą decyzję organu II instancji. Decyzja ta nie została wzruszona również w toku prowadzonego z inicjatywy skarżącej postępowania wznowieniowego. W związku z uchylaniem się skarżącej od wykonania obowiązku rozbiórki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po uprzednim przesłaniu upomnienia wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając tytuł wykonawczy z dnia 17 października 2011 r. W oparciu o przepis art.121 § 5 ustawy z dnia 17 kwietnia 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowieniem z dnia 9 października 2012 r. organ nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, posadowionego na fundamentach słupowych w sposób trwale związany z gruntem, usytuowanego na działce nr [..] w B. grzywnę w wysokości 39.388,80 zł, a organ odwoławczy postanowieniem z dnia 31 grudnia 2012 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 109/13, uchylił postanowienie z dnia 31 grudnia 2012 r., albowiem uznał, że organy nadzoru budowlanego nakładając grzywnę nie przeanalizowały sposobu związania obiektu z gruntem. W ocenie sądu kwestia trwałości związania z gruntem może być oceniana w odmienny sposób na tle różnych unormowań prawnych z uwagi ma cel tych unormowań. Na gruncie art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ocena trwałości związania obiektu z gruntem winna uwzględniać przyczynę zróżnicowania wysokości grzywny w odniesieniu do budynków, a więc do obiektów trwale związanych z gruntem. W przypadku obiektów nietrwale związanych z gruntem niższy wymiar grzywny związany jest z łatwością usunięcia obiektu z terenu nieruchomości, gdyż obiekt ten może być przeniesiony w inne miejsce w całości lub w składanych częściach, podczas gdy rozbiórka obiektu trwale związanego z gruntem wymaga z reguły zburzenia budynku. Według sądu domek letniskowy objęty nakazem rozbiórki w tytule wykonawczym potraktowano jak obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem. Również z treści decyzji nakazującej rozbiórkę nie wynika, by podlegający rozbiórce obiekt był budynkiem. Przekazana do ponownego rozpoznania niniejsza sprawa dwukrotnie była przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji, ażeby decyzją z dnia 19 lutego 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2012r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w przedmiotowej sprawie podstawę prawną do nałożenia grzywny winien stanowić przepis art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy obowiązującym od 1 lipca 2007 r., a nie art. 121 § 5. Zgodnie z ustawą kwota grzywny nie może przekraczać kwoty 10 000 zł. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia 11 marca 2016 r. nałożył na M. P. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu letniskowego znajdującego się na działce nr [..] w B. w wysokości 10 000 zł wyznaczając 14 - dniowy termin do jej uiszczenia i 14 - dniowy termin wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zakwestionowała zasadność nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości. Według skarżącej organ nakładając grzywnę w maksymalnej wysokości nie wziął pod uwagę sytuacji osobistej, materialnej i zdrowotnej zobowiązanej. Wskazała także, że maksymalna wysokość grzywny przekracza jej możliwości finansowe. Wraz z zażaleniem strona złożyła również wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 31 maja 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie orzeczonej grzywny, a uchylił rozstrzygnięcia odnośnie terminu uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku rozbiórki, wyznaczając nowy termin wykonania tych obowiązków do dnia 31 lipca 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro skarżąca nie wywiązała się z ciążącego na niej od ponad 15 lat obowiązku wykonania rozbiórki organ nadzoru budowlanego był zobligowany nałożyć grzywnę w celu przymuszenia w wysokości zgodnej z art. 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ wskazał, że maksymalna wysokość grzywny wynika z faktu, że organ uwzględnił zasadę racjonalnego działania i niezbędności. Chcąc uniknąć dalszego uchylania się strony od wykonania obowiązku rozbiórki organ uznał, że dolegliwość w kwocie 10 000 zł będzie skutecznym środkiem przymuszenia do wykonania rozbiórki. Ponadto organ egzekucyjny wyjaśnił zobowiązanej, że grzywna nie jest karą, ale środkiem przymusu, który z uwagi na specyficzny charakter polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku, stanowi środek mniej dolegliwy niż ewentualne wykonanie zastępcze, które wiąże się z kosztami niewątpliwe większymi. Organ egzekucyjny poinformował też stronę zobowiązaną, że może uniknąć grzywny, jeśli wykona obowiązek wynikający z decyzji nakazującej rozbiórkę. Organ odwoławczy ocenił, że sposób naliczenia grzywny w wysokości 10 000 zł jest prawidłowy. Uznano, że przedmiotowy obiekt budowlany usytuowany na działce nr [..] w B. nie jest trwale związany z gruntem, zatem nie jest to budynek i ma do niego zastosowanie art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ uznał, że określenie grzywny we wskazanej wysokości nastąpiło w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego i po zastosowaniu właściwych przepisów. Organ uzasadnił rozstrzygnięcie w zakresie terminu wyjaśniając, że ustalony w zaskarżonym postanowieniu termin wykonania obu obowiązków był nierealny i wymagał zmiany. Odnosząc się do argumentów zażalenia organ wyjaśnił, że okoliczności związane z sytuacją materialną i zdrowotną skarżącej nie mają wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Właśnie funkcją grzywny jest stworzenie przesłanek stanu ekonomicznego zagrożenia, które ma na celu skłonienie strony do wykonania obowiązku. Natomiast odnosząc się do złożonego wraz z zażaleniem wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia wyjaśniono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2016 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia z dnia 11 marca 2016 r. w przedmiocie nałożenia grzywny, co czyni wniosek o wstrzymanie bezprzedmiotowym. W skardze na powyższe postanowienie M. P. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na uznaniu, iż naliczenie przez organ I instancji grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł jest prawnie uzasadnione, mimo, iż ustalenie wysokości grzywny nastąpiło z przekroczeniem granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę najłagodniejszego środka egzekucyjnego, jak również przy całkowitym braku poczynienia jakichkolwiek ustaleń wskazujących na sytuację osobistą i majątkową zobowiązanej, co skutkowało ustaleniem grzywny w sposób dowolny, z naruszeniem zasady uznania administracyjnego; 2. art. 136 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegające na braku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie sytuacji osobistej i majątkowej zobowiązanej. Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2016 r., stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Wniosła również o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2016 r. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca przede wszystkim kwestionuje wysokość wymierzonej grzywny i brak uwzględnienia przy jej ustalaniu sytuacji osobistej skarżącej, w tym jej sytuacji majątkowej. Skarżąca przywołała orzecznictwo sądowoadministracyjne, które według niej potwierdza zastrzeżenia co do prawidłowości rozstrzygnięcia organów. Zdaniem skarżącej ustalając grzywnę w najwyższej wysokości organy naruszyły granice uznania, w ramach którego w tej sprawie działały. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane na podstawie art. 119 w związku z art. 124 § 2 i 4 u.p.e.a. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Paragraf 2 tego artykułu stanowi natomiast, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Stosownie do art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Natomiast w myśl 121 § 2 u.p.e.a. z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Grzywna, o której wyżej mowa nie stanowi kary, lecz środek mający na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny, na które przysługuje zażalenie wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego (§ 2). Natomiast stosownie do art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na przedmiot tego postępowania organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Wykonanie zastępcze, o którym mowa w art. 126 i nast. u.p.e.a. stanowi środek egzekucyjny bardziej uciążliwy dla zobowiązanego od środka w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Należy mieć bowiem na uwadze choćby tą okoliczność, iż wykonanie zastępcze z reguły jest bardziej kosztowne od samodzielnego wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Zatem mając na uwadze zasadę określoną w art. 7 § 2 u.p.e.a. wykonanie zastępcze, może być zastosowane przez organ egzekucyjny w sytuacji, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku wynikającego z decyzji. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a organy nie naruszyły wskazanych wyżej zasad postępowania. Skoro bowiem wystawiono na skarżącą tytuł wykonawczy, to ma ona obowiązek wykonania określonego w nim obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Natomiast organ egzekucyjny jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do podjęcia środków celem wyegzekwowania tego obowiązku. W związku z tym nałożenie grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Organ egzekucyjny uzasadnił również w wystarczający sposób wymiar grzywny wskazując na jej dyscyplinującą funkcję - poprzez przymuszenie skarżącej do wykonania ciążącego na niej obowiązku. Mając na uwadze brzmienie art. 121 § 2 u.p.e.a. stwierdzić należy, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę w zakresie ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednak, że nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 powołanej ustawy) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 powołanej ustawy). Z zasad tych wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony (tak np.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1148, LEX nr 164945, i z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1140/04, LEX nr 186665). Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy zauważyć należy, że skarżąca przez 15 lat nie wykonała w sposób dobrowolny obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Nadto okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie grzywna w celu przymuszenia może być nałożona jednorazowo, celowym było w ocenie Sądu nałożenie na skarżącą grzywny w maksymalnej wysokości.(10.000 zł). To bowiem daje realną gwarancję, że egzekwowany obowiązek zostanie w końcu przez skarżącą wykonany. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. Organy egzekucyjne poinformowały jednocześnie skarżącą, że może uniknąć zapłacenia przedmiotowej grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem dyscyplinującym do wykonania określonego obowiązku. W konsekwencji jej wysokość powinna realnie wpływać na jego wykonanie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej, iż w orzecznictwie oraz doktrynie wyrażany jest pogląd, że wysokość grzywny w celu przymuszenia należy także uzależniać od sytuacji majątkowej zobowiązanego. Jednakże w sytuacji z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie ciążący na skarżącej obowiązek nie jest wykonywany od kilkunastu lat, a grzywnę można nałożyć tylko raz, uzależnianie jej wysokości od sytuacji finansowej zobowiązanej podważałoby skuteczność zastosowanego środka egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718- dalej jako "p.p.s.a")., oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.