II SA/Gd 365/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. P. P. G. L. L. P. N. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 marca 2025 r., nr SKO Gd 3135/24 w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia wykonania zadań z zakresu gospodarki leśnej oddala skargę. Skarb Państwa [...], wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 17 marca 2025 r. w przedmiocie wznowienia postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta Kościerski postanowieniem z 10 maja 2024 r. odmówił wznowienia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty Kościerskiego z 18 grudnia 2023 r. dotyczącą ustalenia wykonania zadań z zakresu gospodarki leśnej na działkach nr [...]-[...] w obrębie ewidencyjnym W. uznając, że skarżący nie była stroną w tym postępowaniu. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Nadleśnictwo [...] nie przedstawiło żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że Lasy Państwowe posiadają tytuł prawny do wyżej wymienionych nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając zażalenie wniesione przez skarżącego, postanowieniem z 17 marca 2025 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że skarżący wniósł o wznowienie postępowania powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym wznowienia może żądać strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego, przesądza art. 28 k.p.a. W ocenie Kolegium wnioskodawca nie ma interesu prawnego względem nieruchomości, której dotyczyło postępowanie zakończone decyzją Starosty Kościerskiego z 18 grudnia 2023 r. wydane na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Decyzja dotyczyła nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Nie zostały w niej ujawnione jakiekolwiek prawa Skarbu Państwa do nieruchomości objętej wnioskiem, zatem wniosek skarżącego o wznowienie postępowania nie mógł prowadzić do jego wznowienia, albowiem został złożony przez podmiot, który w sposób oczywisty nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczyło postępowanie zakończone wydaniem ostatecznej decyzji. Kolegium stwierdziło, że skarżący wskazywał, że wystąpił do sądu o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości objętej żądaniem wznowienia. Postępowanie przed Sądem nie zostało jednak dotychczas zakończone, a wystąpienie o stwierdzenie zasiedzenia nie jest równoznaczne z posiadaniem praw rzeczowych do nieruchomości oraz interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym odnoszącym się do nieruchomości. Uprawnienia wnioskodawcy nie wynikają także z postanowienia Sądu Rejonowego w Kościerzynie z 9 sierpnia 2023 r. w sprawie żądania zabezpieczenia wniosku o stwierdzenie zasiedzenia, w postanowieniu tym Sąd zdecydował jedynie, że zabezpieczenie to polegać będzie wyłącznie na wpisaniu ostrzeżenia w księdze wieczystej nieruchomości. Uprawnienia strony nie przysługują wnioskodawcy także z mocy przepisów ustawy o lasach, w szczególności z art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowiącego, że nadzór nad gospodarką leśną sprawuje starosta w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa. Ust. 3 ww. przepisu stanowi, że starosta może, w drodze porozumienia, powierzyć prowadzenie w jego imieniu spraw z zakresu nadzoru, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, nadleśniczemu Lasów Państwowych. W sprawie zakończonej decyzją z 18 grudnia 2023 r. organ prowadzący postępowanie zrealizował uprawnienie Nadleśnictwa w ten jedynie sposób, że chciał uzyskać od tego podmiotu opinię na temat zadań z zakresu gospodarki leśnej realizowanej przez właściciela lasu. Był to tryb, w którym wnioskodawca brał udział w sprawie i korzystał z przyznanych mu kompetencji. Przywołany przepis nie czyni, wszakże z Nadleśnictwa strony postępowania administracyjnego. Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 17 marca 2025 r. wnosząc o jego uchylenie, zarzucił naruszenie: art. 28 k.p.a. a poprzez błędne ustalenie stron postępowania nr OŚ.6164.56.2023.RK.6 oraz brak zapewnienia udziału w sprawie skarżącemu; art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżący nie jest stroną postępowania nr OŚ.6164.56.2023.RK.6, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do błędnego ustalenia, że wnioskodawca w ogóle mógł wystąpić ze złożonym przez siebie wnioskiem, względnie do błędnego ustalenia kręgu podmiotów, które powinny być stroną w postępowaniu nr OŚ.6164.56.2023.RK.6, co uniemożliwiło skarżącemu udział w postępowaniu, a w konsekwencji również skutkowało odmową wznowienia postępowania nr OŚ.6164.56.2023.RK.6; art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: a) dowolną ocenę stanu faktycznego i w konsekwencji dokonanie ustaleń mających znaczenie dla sprawy wybiórczo; b) niewłaściwą ocenę statusu skarżącego oraz doniosłości okoliczności podnoszonych w toku postępowania sądowego przez sądem Rejonowym w sprawie o sygn. akt I [...]; niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego, wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności działań prowadzonych na spornych działkach; art. 149 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania, podczas gdy w przypadku wskazania przesłanki wznowienia okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją; art. 7 ust. 1 i art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, dalej jako "u.o.l" - poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że dla nieruchomości nie obowiązuje Plan Urządzenia Lasu oraz, że wnioskodawca jest uprawniony do prowadzenia gospodarki leśnej na podstawie decyzji Starosty Kościerskiego, podczas gdy nieruchomości są w posiadaniu skarżącego i obowiązuje na ich terenie Plan Urządzenia Lasu, na podstawie którego skarżący prowadzi gospodarkę leśną, jak również poprzez wydanie pierwotnej decyzji sprzecznej z Planem Urządzenia Lasu obowiązującego na tym terenie; art. 5 ust. 3 u.o.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie pierwotnej decyzji pomimo braku opinii wydanej przez skarżącego jako sprawującego nadzór nad lasami prywatnymi na tym terenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z zm.), dalej jako "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2). Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku: gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja; gdy zostało wydane orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które ma wpływ na treść wydanej decyzji oraz gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2023 r. poz. 970), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną (art. 145a § 1 k.p.a., art. 145aa § 1 k.p.a. oraz 145b § 1 k.p.a.). Wznowienie postepowania stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym. Można wyróżnić dwa etapy tego postępowania: wstępny, zainicjowany wnioskiem o wznowienie oraz etap następujący po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. We wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Jeżeli z zawartych we wniosku twierdzeń wynika w sposób niewymagający jakikolwiek wyjaśnień oraz badań, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia z uwagi na to, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 28 października 2020 r., II OSK 1196/20, orzecznia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie brak interesu prawnego po stronie żądającego wznowienia postępowania jest oczywisty. Skarżący, powołując się na art. 28 k.p.a., wskazuje, że swój interes prawny wywodzi z posiadania działek nr [...]-[...], prowadzenia na nich gospodarki leśnej oraz wystąpienia do Sądu Rejonowego w Kościerzynie I Wydział Cywilny z wnioskiem o zasiedzenie. Ponadto skarżący na etapie prowadzenia postępowania administracyjnego poinformował organ pierwszej instancji o udzielonym zabezpieczeniu w postaci wpisania ostrzeżenia do księgi wieczystej nieruchomości. W orzecznictwie wskazuje się, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2014 r., II GSK 972/13, z 25 września 2015 r., II GSK 1668/14, orzecznia.nsa.gov.pl). Bezpośredniość interesu prawnego strony oznacza jej sytuację prawną, która wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Realność interesu prawnego oznacza natomiast jego rzeczywiste istnienie w dacie stosowania danych norm prawa materialnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2002 r., IV SA 1132/00, orzecznia.nsa.gov.pl). Jak słusznie wskazał organ drugiej instancji, zgodnie z treścią art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1356 ze. zm.)., będącego podstawą prawną wydania decyzji Starosty z 18 grudnia 2023 r., w lasach, dla których nie ma opracowanych planów urządzenia lasu, do czasu ich opracowania, zadania w zakresie: wyrębu drzew, ponownego założenia upraw leśnych, przebudowy drzewostanów, pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej, ustala oraz nadzoruje ich wykonanie: kierownik urzędu rejonowego (zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 27 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną starosta) w odniesieniu do właścicieli lasów. Przy czym w przepisie tym jasno odróżniono lasy należące do Skarbu Państwa i inne lasy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.l. przez właściciela lasu rozumie się osobę fizyczną lub prawną będącą właścicielem albo użytkownikiem wieczystym lasu oraz osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą posiadaczem samoistnym, użytkownikiem, zarządcą lub dzierżawcą lasu. W świetle powyższych przepisów można w sposób precyzyjny określić krąg podmiotów, które mają legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem ustalenie wykonania zadań z zakresu gospodarki leśnej. Legitymację taką posiada właściciel, użytkownik wieczysty, posiadacz samoistny, użytkownik, zarządca lub dzierżawca lasu. Zatem z przepisów tych wyraźnie wynika, że wykonanie zadań z zakresu gospodarki leśnej nakłada się na właścicieli lasu. Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [..] nie należy jednak do żadnej z wymienionej kategorii, nie posiada bowiem żadnego tytułu prawnego do spornej działki. Odnosząc się do kwestii udzielenia skarżącemu zabezpieczenia poprzez wpis ostrzeżenia w księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowych nieruchomości o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w związku z toczącym się przed Sądem Rejonowego w Kościerzynie postępowaniem w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, to stwierdzić trzeba, że samo złożenie powództwa o uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie prowadzi do zmiany stosunków własnościowych. Nawet zawarcie stosownej uwagi w treści księgi wieczystej na okoliczność złożenia takiego powództwa nie powoduje ograniczenia praw właścicielskich tego podmiotu, który aktualnie figuruje w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości. Ponadto, jak zauważył organ drugiej instancji Sąd Rejonowy oddalił żądanie o zakazanie rozporządzania prawem własności nieruchomości objętą wnioskiem czy zakazywanie dokonywania jakichkolwiek czynności gospodarczych bądź geodezyjnych względem niej. Dopiero stosowny wyrok sądu powszechnego będzie w tym zakresie miał charakter wiążący, o ile oczywiście stanie się prawomocny (art. 365 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Dla określenia obowiązków dla właściciela nieruchomości nie stanowi przeszkody spór cywilny o własność, ponieważ dla organu administracyjnego nie są wiadome skutki takiego sporu, ponieważ nie tylko może dojść do uwzględnienia powództwa, ale także do jego oddalenia. Ponadto nawet ewentualna zmiana w księdze wieczystej wpisu dotyczącego właściciela nieruchomości w sprawie ustalenia obowiązków dla właściciela nieruchomości będzie oznaczała tylko tyle, że dla Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] wymagane będzie ustalenie nowych obowiązków przez inny właściwy organ administracyjny. Dotychczasowe obowiązki z uwagi na ewentualnie istotną zmianę podmiotową właściciela nie będą mogły przejść z decyzji ustalającej obowiązki dla osoby fizycznej na Skarb Państwa. Taka okoliczność wynika z odpowiedniej wykładni art. 79 ust. 3 ustawy o lasach. Wpis ostrzeżenia w księdze wieczystej wyłącza dobrą wiarę nabywcy przy sprzedaży nieruchomości, ale nie wyłącza uprawnienia właściciela do posiadanej nieruchomości. Wynika z tego, że złożone powództwo w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2025 r. poz. 341), dalej jako u.k.w.h., nie stanowi przeszkody do wykonywania prawa własności przez podmiot wpisany aktualnie do księgi wieczystej, a tym samym nie powinno takie powództwo stanowić także przeszkody do określenia przez właściwy organ obowiązków aktualnego podmiotu wpisanego w księdze wieczystej. Nie zostało bowiem dotychczas obalone domniemanie o zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, z jakiego na podstawie art. 3 u.k.w.h. korzysta wpisany w księdze wieczystej podmiot (właściciel). (wyrok NSA z 29 marca 2017 r., II OSK 1939/15, orzecznia.nsa.gov.pl) Należy również ponownie podkreślić, że przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy przyznania statusu strony postępowania w postępowaniu administracyjnym. Dopiero powiązanie art. 28 k.p.a. z przepisem ustawy materialnoprawnej generować może zaistnienie interesu prawnego. W decyzji starosty z 18 grudnia 2023 r. strony postępowania określono uwzględniając przysługujące im prawo własności nieruchomości, którym skarżący się nie legitymował. Dodatkowo jedynie zauważyć trzeba, że przywołany w uzasadnieniu skargi argument wywodzony z treści art. 19 ustawy o lasach jest nietrafny, ponieważ przywołany ust. 3 tej regulacji odnosi się do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, czyli tzw. lasów prywatnych i nie daje podstawy prawnej do nakładania opisanych tam obowiązków z zakresu gospodarki leśnej na jakikolwiek inny podmiot niż właściciel lasu. W rozpoznawanej sprawie w sposób niebudzący wątpliwości możliwe było stwierdzenie, że Skarb Państwa w dacie wydawania decyzji z 18 grudnia 2023 r. nie został ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel działek nr, [..]-[..], co w równie oczywisty sposób nie pozwalało uznać go za stronę tego postępowania. W takim stanie sprawy pozbawione sensu byłoby wszczynanie postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które co widać na "pierwszy rzut oka" musiałoby się zakończyć negatywnym dla skarżącego rozstrzygnięciem. Sąd za bezprzedmiotowe uznał ustosunkowywanie się do zarzutów dotyczących wadliwości decyzji Starosty Kościerskiego z 18 grudnia 2023 r., albowiem przedmiotem postępowania w sprawie nie była weryfikacja zgodności z prawem decyzji Starosty z 18 grudnia 2023 r., a jedynie zasadność odmowy wznowienia postępowania w świetle art. 149 § 3 k.p.a. Wobec powyższego Sąd na podstawie a podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.