II SA/Gd 366/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. Z. – I. i M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia 9 lipca 2012 r. Burmistrz odmówił określenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku fokarium Stacji M. Instytutu O. Uniwersytetu G. wraz z rozbudową tarasów widokowych w obrębie obecnego obszaru fokarium w tym tarasu nas pasażem spacerowym wzdłuż falochronu na terenie działek nr ewid. [...] i [...] obręb [...] H. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że w dniu 6 kwietnia 2012 r. M. O. z firmy "A", działając z upoważnienia Fundacji Rozwoju Uniwersytetu G. reprezentującej Uniwersytet G., złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U nr 80, poz. 717 ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że regułą pozostaje wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, która podlega daleko idącym rygorom określonym w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których wyłączona jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycja celu publicznego została zdefiniowana w art. 2 ust. 5 tej ustawy jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, jednak wyłącznie te, które stanowią realizację celów określonych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z wnioskiem inwestycja ma na celu rozbudowę części kubaturowej o dodatkowe funkcje obsługi zwiedzających (strefa wejściowa, kasa biletowa, sklep) oraz dodatkowo funkcje sanitarne (toaleta ogólnodostępna) na parterze oraz część seminaryjno-biurową na piętrze wraz z układem rozbudowanych tarasów obserwacyjnych dla zwiedzających. Tak zdefiniowany zakres inwestycji nie może być uznany za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie został wskazany w art. 6. Nie stanowi również działania o charakterze lokalnym i ponadlokalnym, a także krajowym. W trakcie postepowania sąsiedzi oraz Komitet Mieszkańców Osiedla R. wnieśli uwagi, negatywnie odnosząc się do planowanej inwestycji. Wnioskodawca złożył opinie prawną dotycząca działalności Uniwersytetu G. i Stacji M., jednakże okoliczności te nie podlegają ocenie w tym postępowaniu. Znaczenie ma natomiast jedynie przedmiot inwestycji, który został zdefiniowany we wniosku inwestora. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez Uniwersytet G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzją z dnia 5 marca 2013 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Uniwersytetu G. Kolegium uznało, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. We wniosku Uniwersytet G. określił, że przedsięwzięcie miałoby polegać na rozbudowie istniejącego budynku fokarium Stacji M. Instytutu O. Uniwersytetu G. wraz z rozbudową tarasów widokowych w obrębie obecnego obszaru fokarium w tym tarasu nas pasażem spacerowym wzdłuż falochronu. Wnioskodawca dookreślił przy tym, że inwestycja ma na celu rozbudowę części kubaturowej o dodatkowe funkcje obsługi zwiedzających (strefa wejściowa, kasa biletowa, sklep) oraz dodatkowo funkcje sanitarne (toaleta ogólnodostępna) na parterze oraz część seminaryjno-biurową na piętrze wraz z układem rozbudowanych tarasów obserwacyjnych dla zwiedzających. W ocenie Kolegium tak określone przedsięwzięcie stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to stanowi, że celem publicznym jest budowa i utrzymanie pomieszczeń dla państwowych szkól wyższych. Bez wątpienia Uniwersytet G. jest państwową szkołą wyższą w rozumieniu tego przepisu. Po drugie zaś planowane przedsięwzięcie stanowi budowę w rozumieniu art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż rozbudowa jest rodzajem budowy. Kolegium wskazało, że wprawdzie w przepisie mowa jest o pomieszczeniach, jednakże pojęcia tego nie można rozumieć dosłownie. Pomieszczenia nie mogą bowiem istnieć samoistnie, a stanowią zawsze część większej całości na ogół część budynku. W ocenie Kolegium wszystkie elementy przedmiotowego przedsięwzięcia tworzą funkcjonalną całość. poza tym jest ono działaniem o znaczeniu krajowym, gdyż będzie służyć bardzo szerokiemu kręgowi mieszkańców Polski (i nie tylko). Jak bowiem wskazano w odwołaniu działalność fokarium Stacji M. Uniwersytetu G. ze względu na prowadzone w nim na bardzo szeroką skalę działania edukacyjne i informacyjne w zakresie foki szarej w Morzu Bałtyckim ma właśnie nie tylko lokalny ale również regionalny, a nawet krajowy charakter. Fokarium to istnieje od 1999 roku. Od 2006 roku odwiedziło je ponad 2 mln. 813 tys osób. Fokarium jako ośrodek przynależny do struktury organizacyjnej posiada przynajmniej charakter lokalny czy regionalny w zakresie edukacji, ochrony przyrody i informacji o środowisku Morza Bałtyckiego oraz zamieszkujących w nim ssaków morskich. Ponadto fokarium od 2000 roku jest miejscem edukacji morskiej dla młodzieży z województwa i z Polski w ramach projektu Błękitna Szkoła, co również świadczy o co najmniej regionalnym charakterze działalności fokarium. Z tych względów Kolegium stwierdziło, że przedmiotowe przedsięwzięcie należy zakwalifikować jako inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji zaś organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż konieczne jest przeprowadzenie całego postepowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. E. Z.-I. i M. I. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowe przedsięwzięcie ma charakter inwestycji celu publicznego, mimo iż nie spełnia ono przesłanek określonych w powołanych przepisach. Nadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania – art. 6-11, art. 77§ 1 i 4, art.80 i art. 107 § 4 Kpa poprzez naruszenie zasady praworządności, prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów państwa, wydanie decyzji bez ustalenia pełnego stanu faktycznego, pominięcie twierdzeń i dowodów przedstawionych przez skarżących, nieustosunkowanie się do podnoszonych przez nich okoliczności. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego złożył M. O. z firmy "A", działając z upoważnienia Fundacji Rozwoju Uniwersytetu G. Fundacja ta była traktowana przez organ I instancji jako strona postępowania. Nadto stwierdzili, że przedmiotowe zamierzenie jest działaniem marketingowym i stricte gospodarczym, służącym celom składającej wniosek Fundacji Rozwoju Uniwersytetu G. Skarżący wskazali również na uciążliwość przedmiotowego zamierzenia i negatywne oddziaływanie na otaczającą przestrzeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiły natomiast przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle przedstawionych kryteriów, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, w tym wykazywanego przez skarżących, a zatem skarga jako niezasadna nie mogła zostać uwzględniona. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń i procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołał i zastosował przepisy wskazanych wyżej ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o gospodarce nieruchomościami, a także Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, natomiast w przypadku jego braku, lokalizowana jest w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem organu I instancji, że z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że podjęcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyjątkowy, jako że regułą jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, która podlega daleko idącym ustawowym rygorom, z których natomiast wyłączona jest decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Definicję pojęcia inwestycji celu publicznego zawiera art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 6 pkt 6 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla państwowych szkół wyższych. W znaczeniu językowym pomieszczenie to wydzielona przegrodami budowlanymi (np. ścianami) część mieszkania, domu lub budynku o określonym przeznaczeniu. Zespół pomieszczeń składa się więc na lokal lub mieszkanie, aczkolwiek pomieszczenie może oznaczać także lokal lub lokum. Wskazać nadto należy, że pomieszczenie oznaczać może także budynek jako całość lub wydzieloną jego część, mające określone przeznaczenie. Ze złożonego w niniejszej sprawie wniosku wynika, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje rozbudowę istniejącego budynku fokarium Stacji M. Instytutu O. Uniwersytetu G. wraz z rozbudową tarasów widokowych w obrębie obecnego obszaru Fokarium w tym tarasu nas pasażem spacerowym wzdłuż falochronu na terenie działek nr ewid. [...] i [...] obręb H. [...]. Z zawartego w treści wniosku ogólnego opisu zamierzenia wynika, że inwestycja ma na celu rozbudowę części kubaturowej o dodatkowe funkcje obsługi zwiedzających (strefa wejściowa, kasa biletowa, sklep) oraz dodatkowo funkcje sanitarne (toaleta ogólnodostępna) na parterze oraz część seminaryjno biurową na piętrze wraz z układem rozbudowanych tarasów obserwacyjnych dla zwiedzających. Do wniosku zostało dołączone opisowe określenie przedmiotu i zakresu inwestycji. Wynika z niego, że rozbudowa nie zmieni funkcji istniejącego budynku, a obsłuży funkcje wejścia i wyjścia z obiektu, a ponadto wprowadzi nowe funkcje w obiekcie, takie jak sklep z pamiątkami, butik, zespół toalet, salę seminaryjną oraz pomieszczenia dla personelu fokarium. Przebudowa otoczenia fokarium ma zaś polegać na dostawieniu zintegrowanych z obiektami kubaturowymi pomostów i urządzeń obserwacyjnych. Nie ulega wątpliwości, że Stacja M. Instytutu O. w H. jest jednostką organizacyjną Uniwersytetu G. W związku z tym wszystkie pomieszczenia tej jednostki stanowią pomieszczenia Uniwersytetu. W konsekwencji stwierdzić zatem należy, że istniejący budynek fokarium w Instytucie O. w H., którego to dotyczy przedmiotowa sprawa, stanowi także pomieszczenie tegoż Uniwersytetu. Zamierzenie inwestycyjne w opisanym powyżej kształcie, zdaniem Sądu, stanowi budowę (a dokładnie rozbudowę) pomieszczeń Uniwersytetu G., co wyczerpuje przesłanki określone w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy mieć przy tym na uwadze, że wszystkie elementy przedmiotowego przedsięwzięcia tworzą funkcjonalną całość. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji prawidłowo także stwierdziło Kolegium, analizując okoliczności wskazane przez wnioskodawcę, że planowanie przedsięwzięcie stanowi działania o znaczeniu co najmniej lokalnym (gminnym), skoro prowadzone są w nim w nim działania edukacyjne i informacyjne, a w szczególności edukacja morska dla młodzieży z województwa i z Polski w ramach projektu Błękitna Szkoła. Wbrew zarzutom skargi w świetle okoliczności niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że zamierzenie to służy celom prowadzenia działalności składającej wniosek Fundacji Rozwoju Uniwersytetu G., a więc celom prywatnym (biznesowym) tej Fundacji a nie celom publicznym, jako że fundacja stanowi odrębny od Uniwersytetu podmiot prawa i realizuje swoje cele w oparciu prowadzenie działalności gospodarczej. Stwierdzić bowiem należy, również wbrew zarzutom skargi, że wniosek o wydanie decyzji w sprawie został złożony przez Uniwersytet G. Wynika to w sposób nie budzący żadnych wątpliwości zarówno z treści samego wniosku, jak i ciągu pełnomocnictw do niego dołączonych. Istotnie wniosek został podpisany przez M. O. architekta z firmy "A". We wniosku stwierdzono, że składa go właśnie M. O. (adres – "A", [...], [...] G.) ale z upoważnienia Fundacji Rozwoju Uniwersytetu G., działającej z kolei z upoważnienia Uniwersytetu G.. Do wniosku dołączone zostały pełnomocnictwa udzielone przez Kanclerza Uniwersytetu G. dla T. Ż. - Prezesa Fundacji Rozwoju Uniwersytetu G., a nie Fundacji jako takiej, oraz pełnomocnictwo udzielone przez T. Ż. dla M. O. W taki też sposób wniosek został zrozumiany przez organ I instancji, co wynika z treści decyzji z dnia 9 lipca 2012 r. Również odwołanie od decyzji organu I instancji złożył Uniwersytet G., co z kolei wynika wprost z treści zaskarżonej decyzji. Niezależnie od tego wskazać należy, że kwestia ta była wyjaśniana w piśmie wnioskodawcy z dnia 5 lutego 2013 r., do którego dołączono pełnomocnictwo udzielone przez Rektora dla Kanclerza Uniwersytetu G., potwierdzające jego umocowanie do działania w imieniu Uniwersytetu G. Nadto dołączono sprostowanie pełnomocnictwa podpisanego przez T. Ż., w którym to stwierdzono, że umocowanie dla składającego wniosek M. O. z firmy "A" zostało udzielone w zakresie w nim wskazanym do działania w imieniu Uniwersytetu G. i obejmowało ono w szczególności złożenie wniosku o wydanie decyzji administracyjnej o lokalizacji inwestycji celu publicznego jak też do reprezentowania w tym postępowaniu. Wskazać nadto należy, że powoływanie przez skarżących się na uciążliwości i oddziaływanie inwestycji na urbanistykę przestrzeni i krajobrazu helskiego na obecnym etapie postępowania nie może odnieść skutku. Przede wszystkim należy mieć bowiem na uwadze, że Kolegium, wydając decyzję kasacyjną, nie przesądziło w żadnym razie rozstrzygnięcia w sprawie, do czego zresztą nie byłoby uprawnione. Sprawa zaś od początku w pełnym wymiarze zostanie dopiero rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania w trybie przewidzianym dla ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W szczególności zaś w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stosownie do treści art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ będzie musiał dokonać analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną.