II SA/Gd 366/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Marszałka Województwa na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 13 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu jeziora oddala skargę. W dniu 16 maja 2013 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek Marszałka Województwa reprezentowanego przez Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa o przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w sprawie ustalenia linii brzegu jeziora zlokalizowanego na działce nr [...] obręb geodezyjny L., gmina K. Starosta, decyzją z dnia 30 grudnia 2013 r., orzekł o ustaleniu linii brzegu jeziora bez nazwy zlokalizowanego na działce nr [...] obręb geodezyjny L. zgodnie z projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych oraz mapą w skali 1:1000 z naniesionymi granicami działek ewidencyjnych i projektowaną linia brzegu oznaczoną kolorem czerwonym. Ustalona linia brzegu jeziora miała więc przebiegać na działce nr [...] i [..] na podstawie stałego porostu traw a na działce nr [...] na podstawie wyraźnej krawędzi brzegu. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, decyzją z dnia 1 kwietnia 2014 r., uchylił decyzję Starosty z dnia 30 grudnia 2013 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że projekt rozgraniczenia gruntów powinien zawierać informację dotyczącą stanu wody z okresu co najmniej 10 lat i dlatego też Starosta powinien wezwać wnioskodawcę o uzupełnienie złożonego wniosku o te informacje. Dopiero zaś uzyskanie tych informacji umożliwi ustalenie, czy odcinki linii brzegu, wytyczone na podstawie granicy stałego porostu traw, zostały ustalone w sposób prawidłowy. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta, pismem z dnia 6 maja 2014 r., zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych o informację dotyczącą stanu wody z okresu co najmniej 10 lat. W odpowiedzi, pismem z dnia 19 maja 2014 r., Marszałek Województwa poinformował, że nie posiada takich danych. Następnie, pismem z dnia 14 czerwca 2013 r., Starosta zwrócił się do Z. i T. S. – właścicieli działki nr [...], która została zajęta wodami jeziora bez nazwy podłożonego w obrębie geodezyjnym L., z zapytaniem czy dysponują dowodami przedstawiającym stan działki przed zajęciem jej części przez wody jeziora, ale nie udzielili oni odpowiedzi na to pismo. Dodatkowo więc, pismem z dnia 16 czerwca 2014 r., Starosta zwrócił się do Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowego Instytutu Badawczego Oddział Morski z prośbą o sprawdzenie, czy posiada w swoich zasobach jakiekolwiek dane hydrologiczne i hydrometryczne dotyczące przedmiotowego jeziora. W odpowiedzi, pismem z dnia 25 czerwca 2014 r., Instytut poinformował, że nie posiada takich danych. Z uwagi na powyższe, Starosta, decyzją z dnia 25 września 2014 r., odmówił ustalenia linii brzegu jeziora bez nazwy zlokalizowanego na działce nr [...] obręb geodezyjny L., gmina K. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Starosta wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (DZ.U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.) linię brzegu można ustalić w następujący sposób: według krawędzi brzegu lub linii stałego porostu traw albo według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią. Jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej średniego stanu wody z okresu co najmniej 10 lat, linia brzegu biegnie linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym. W związku z tym, jeżeli ustala się linię brzegu zgodnie z wytyczną przyjmując stały porost traw, należy zbadać czy linia stałego porostu traw leży powyżej czy poniżej średniego stanu wody z okresu co najmniej 10 lat. Jeżeli granica stałego porostu traw leży poniżej średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat, wówczas ustala się linię brzegu według granicy stałego porostu traw. Jeżeli jednak granica stałego porostu traw leży powyżej średniego stanu wody z okresu co najmniej 10 lat, ustala się linię brzegu jako linię przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym. Dlatego też brak informacji dotyczącej stanu wody jeziora z okresu co najmniej ostatnich 10 lat, stanowiącej podstawę do ustalenia linii brzegu definitywnej, podważa prawidłowość wykonania przedstawionego projektu rozgraniczenia gruntów i dyskwalifikuje wniosek złożony przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa. Od decyzji Starosty odwołanie wniósł Marszałek Województwa, domagając się jej zmiany i wydania decyzji porządkującej stan faktyczny i prawny przebiegu linii brzegowej jeziora bez nazwy zlokalizowanego na działce nr [...] obręb L. Wskazał, że Starosta nie może odmówić ustalenia linii brzegu jeziora, gdyż jest organem do tego powołanym na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne a zarzut braku współdziałania strony w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych jest niesłuszny. Żaden urząd nie posiada bowiem informacji o stanie wód jeziora z okresu co najmniej 10 lat. Wnioskodawca również nie posiada takich danych, gdyż przedmiotowe jezioro bez nazwy przejęte zostało w trwały zarząd Marszałka Województwa dopiero w dniu 15 marca 2010 r. a ponadto jezioro nie ma zamontowanej łaty wodowskazowej. Ponadto wnioskodawca przedstawił dowody wskazujące, że linia brzegu jeziora nigdy nie przebiegała tak jak na obecnych mapach ewidencyjnych. Z map historycznych wynika, że poziom wód w 1933 r. był znacznie wyższy. Potwierdza to także istniejący rurociąg, który w odległości 550 m od jeziora odprowadza wody. Lustro wody jeziora w okresie tworzenia mapy nie mogło być niższe niż rzędna dna wlotu rurociągu, który pobudowany był w okresie przedwojennym. Obecnie w rurociągu ledwie toczy się woda a wody jeziora zajmują grunty Z. i T. S. W ocenie odwołującego się granica jeziora nigdy nie przebiegała tak jak na obecnych mapach ewidencyjnych, gdyż wiązałoby się to z drastycznym zmniejszeniem objętości zbiornika, czyli praktyczną likwidacją jeziora. Ponadto, gdyby w ciągu ostatnich 20 lat poziom wody w jeziorze się podniósł zostałyby zalane tereny sąsiednich działek a zgodnie z pomiarami linii brzegowej takiego zjawiska nie stwierdzono. Co więcej, podniesienia się wód jeziora nie potwierdzają również ogólnodostępne mapy archiwalne (www.Archiwum map zachodniej Polski, mapa nr 2280 - Rakowiec z 1933 r., mapa topograficzna Messtischblatt w skali 1:25000). Wynika z nich bowiem, że jezioro to posiadało poziom zwierciadła wody 71,4 m n.p.m. a zgodnie z aktualnymi pomiarami, wykonanymi przez odwołującego się w dniu 14 stycznia 2013 r., poziom wody w jeziorze wyniósł 71,04 m n.p.m. Okoliczność ta jest zaś zgodna z ogólnokrajową tendencją do kurczenia się zasobów wodnych w Polsce. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, decyzją z dnia 13 maja 2015 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 25 września 2014 r. z uwagi na niekompletny wniosek oraz błędnie wyznaczoną w nim linię brzegu na działce nr [...]. Organ odwoławczy zgodził się bowiem ze stanowiskiem organu I instancji i wskazał, że w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych brak jest pomiarów dotyczących ustalenia średniego stanu wody z okresu co najmniej 10 lat, mimo że z projektu wynika, iż linia brzegu w niektórych punktach została ustalona na podstawie stałego porostu traw. Jeżeli zaś ustala się linię brzegu przyjmując stały porost traw, zawsze należy zbadać czy linia stałego porostu traw leży powyżej czy poniżej średniego stanu wody z okresu co najmniej 10 lat. Jeżeli bowiem okaże się, że granica stałego porostu traw leży poniżej średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat wówczas ustala się linię brzegu według granicy stałego porostu traw. Jeżeli zaś okaże się, że granica stałego porostu traw leży powyżej średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat ustala się linie brzegu jako linię przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym. Dlatego też wnioskodawca powinien w złożonym wniosku o ustalenie linii brzegowej przedstawić informację na temat stanu wód z okresu co najmniej ostatnich 10 lat, tym bardziej, że nie wystąpił z wnioskiem o zwolnienie z tego obowiązku. Nie można jednakże zwolnić wnioskodawcy z takich wymogów, które następnie uniemożliwiłyby temu organowi ustalenie linii brzegowej jeziora. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, ze w celu sprawdzenia, czy linia brzegu ustalona projektem Zarządu Melioracji jest zgodna ze stanem faktycznym, przeprowadził w dniu 29 kwietnia 2015 r., na terenie działek nr [...]-[...], oględziny. W dniu oględzin na dopływie do jeziora (cieku od drogi K. – P.) zaobserwowano wyraźny przepływ wody, na wypływie z jeziora zaobserwowano wodę stagnującą. W trakcie oględzin ustalono, że linia brzegu jeziora bez nazwy porośnięta jest trzciną na całej długości, wzdłuż części działki [...] trzcina jest wykaszana przez właścicieli posesji. Z oględzin wynika, że rośliny wiechlinowate porastają linię brzegu na wszystkich działkach będących przedmiotem projektu, również na działce nr [...] występowała tego typu roślinność. Nie zaobserwowano natomiast wyraźnej linii brzegu, o której mowa w projekcie, co potwierdza również dokumentacja fotograficzna. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że z ekspertyzy hydrologicznej, wykonanej w 2009 r., przez uprawnionego hydrologa wynika, że jezioro bez nazwy obręb geodezyjny L., gmina K. jest jeziorem przepływowym. Decyzja ustalająca linię brzegu ustala zaś stan faktyczny na chwilę obecną i nie określa żadnych zmian prawa własności grunt. W niniejszej sprawie własność gruntu nie jest więc przedmiotem orzekania a jedynym faktem odnoszącym się do śnie zajęcia przez wody jeziora działki nr [...], który można stwierdzić po przeanalizowaniu akt niniejszej sprawy, jest fakt, że na działce w chwili obecnej istotnie znajdują się wody jeziora. Marszałek Województwa wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia i przekazania wniosku o ustalenie linii brzegowej jeziora do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 15 ustawy Prawo wodne. Orzekające w sprawie organy błędnie uznały, że z przepisu tego wynika bezwzględny wymóg wykazania informacji dotyczącej średniego poziomu wody z ostatnich co najmniej 10 lat. Linia określająca stały porost traw jest zawsze wskazywana i wrysowywana na mapach w projekcie rozgraniczenia gruntów pod wodami od gruntów przyległych załączanym do wniosków o ustalenie linii brzegowej, bez względu na metodę określenia linii brzegowej. Jedyne powiązanie pomiędzy linią określającą średni poziom wody z ostatnich 10 lat i linią oznaczającą stały porost traw, występuje tylko wtedy gdy ustalamy linię brzegową na podstawie średnich poziomów wody z ostatnich 10 lat i tylko wtedy mamy obowiązek porównać tę linię do linii stałego porostu traw wyrysowanej na mapie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Linię brzegową ustaloną na podstawie średnich poziomów wody z ostatnich 10 lat uznaje się za prawidłową jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej tej linii. Nie ma więc żadnej podstawy prawnej aby dowodzić, że przy ustaleniu linii brzegowej wyłącznie na podstawie stałego porostu traw jest wymagane dodatkowo posiadanie średnich poziomów wody z ostatnich 10 lat. Ponadto, brak możliwości przedłożenia określonych danych z uwagi na ich nieistnienie, nie może być podstawą odmowy ustalenia linii brzegowej jeziora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że w treści art. 15 ust. 6 ustawy Prawo wodne brak jest jakiegokolwiek sformułowania, które pozwalałoby przyjąć, że porównania dokonuje się tylko w sytuacji, gdy pomiary faktycznie były prowadzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 13 maja 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 25 września 2014 r. o odmowie ustalenia linii brzegowej jeziora bez nazwy zlokalizowanego na działce nr [...], obręb Geodezyjny L., gmina K. Decyzje te wydane w sprawie wszczętej na wniosek Marszałka Województwa. Wbrew zarzutom skargi, rozpoznając niniejszą sprawę, organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469). Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada warunkom wynikającym z treści art. 107 § 3 kpa. To samo dotyczy rozstrzygnięcia organu I instancji. Linia brzegu to linia zetknięcia się gruntów pokrytych płynącymi wodami powierzchniowymi z gruntem przyległym (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt III CSK 238/10, LEX nr 964473). Celem wyznaczenia linii brzegowej jest ustalenie prawnego rozmiaru koryta cieku naturalnego odstępującego na niektórych jego odcinkach od cieku w jego szerokości naturalnej (zob. J. Szachułowicz, Komentarz do art. 15 ustawy Prawo wodne, Lex OnLine). Wyznaczenie linii brzegowej jeziora następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy Prawo wodne, który stanowi że linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu trwa albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. W dalszej części tego przepisu wyjaśniono, że jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią (ust. 5). Jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw a jeżeli granica stałego porostu leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1 – linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym (ust. 6). Z przywołanej regulacji wynika, że wyznaczenie linii brzegowej cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych następuje na podstawie trzech kryteriów: pierwszym jest ustalenie krawędzi brzegu, drugim jest linia stałego porostu traw a trzecim jest średni stan wody ustalony przez państwową służbę hydrologiczno – meteorologiczną z okresu co najmniej 10 lat (zob. M. Kałużny, Komentarz do art. 15 ustawy Prawo wodne, 2013 r., LEX OnLine). Podstawowym sposobem wyznaczenia linii brzegowej jest zaś wyznaczenie jej po krawędzi brzegu, co może nastąpić tylko wtedy, gdy krawędź brzegu jest wyraźna. Jeśli zaś krawędź brzegu jest niewyraźna, linię brzegową wyznacza się według linii stałego porostu trawy albo jako linię przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym. Kryterium wyboru właściwej metody ustalenia linii brzegowej przy niewyraźnej krawędzi brzegu jest z kolei "średni stan wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat". Jeżeli bowiem okaże się, że średni stan wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat jest niższy niż granica stałego porostu traw - linię brzegową wyznaczyć należy jako linia przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym. Jeżeli z kolei okaże się, że średni stan wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat jest wyższy niż granica stałego porostu traw - linę brzegową wyznaczyć należy jako granica stałego porostu traw. Dlatego też jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna zawsze należy zbadać średni stan wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Dopiero bowiem ustalenie tej wielkości umożliwi prawidłowe wyznaczenie linii brzegowej. Dlatego też, podmiot składający wniosek o ustalenie linii brzegowej cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników, której krawędź jest niewyraźna, zobowiązany jest, załączyć do projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami również informację na temat średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat, ustaloną przez państwową służbę hydrologiczno - meteorologiczną, którą jest Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, przy użyciu do tego celu punktów urządzeń pomiarowych (por. J. Szachułowicz, Komentarz do art. 15 ustawy Prawo wodne, 2010 r., LEX OnLine). Informacja ta jest ponadto na tyle istotna do ustalenia prawidłowej linii brzegowej, że organ orzekający nie może zwolnić wnioskodawcy, na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy Prawo wodne, z obowiązku zawarcia w projekcie tych danych. Nieustalenie wielkości średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat uniemożliwia bowiem prawidłowe wyznaczenie linii brzegowej, której krawędź jest niewyraźna. Z przepisów art. 15 ustawy Prawo wodne wynika więc, że brak informacji na temat średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat uniemożliwia ustalenie okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 15 ustawy Prawo wodne, a w rezultacie uniemożliwia wyznaczenie linii brzegowej. Słusznie zatem orzekające w niniejszej sprawie organy odmówiły ustalenia linii brzegu jeziora bez nazwy zlokalizowanego na działce nr [..], obręb geodezyjny L., gmina K. Ponieważ krawędź brzegu tego jeziora na działce nr [...] była niewyraźna, obowiązkiem Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa było zebranie informacji na temat średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat, ustalonej przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, i załączenie do projektu rozgraniczenia gruntów. Brak tych informacji uniemożliwiał ustalenie linii brzegowej jeziora bez nazwy na działce nr [...] zgodnie z wnioskiem skarżącego. Zaskarżona decyzja jest zatem zgodna z prawem . Z tych też względów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.