II SA/Gd 367/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Referent Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 5 lipca 2007 r. sprawy ze skargi B.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie dodatków z tytułu samotnego wychowywania dzieci 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 lipca 2005 r. uchylającą decyzję z dnia 3 sierpnia 2004 r., nr [...] i orzekającą o odmowie przyznania B.Z. dodatków do zasiłku rodzinnego, 2. uchyla postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 28 lutego 2005 r., nr [...], 3. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 3 sierpnia 2004 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 2 pkt 1, art. 8 pkt 4, art. 12 i art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.), Prezydent Miasta przyznał B.Z. - od dnia 1 sierpnia 2004 roku do dnia 31 sierpnia 2005 roku, dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na dzieci: K.K., K.K. oraz W.Z. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2005 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 12, art. 3 pkt 17, art. 23 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych oraz art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta wznowił postępowanie zakończone opisaną wyżej decyzją z uwagi na ujawnienie istotnych nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi pierwszej instancji w chwili jej podejmowania. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Prezydent Miasta - decyzją z dnia 13 lipca 2005 roku, bez numeru, wydaną na podstawie art. 12, art. 3 pkt 17, art. 20, art. 23 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych oraz art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję własną z dnia 3 sierpnia 2004 roku, nr [...], i odmówił przyznania B.Z. od dnia 1 sierpnia 2004 roku dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na ww. trójkę dzieci. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że B.Z. w chwili wydania decyzji z dnia 3 sierpnia 2004 roku nie była osobą samotnie wychowującą dzieci w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem brak było podstaw do przyznania jej dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci. Organ wyjaśnił, iż ustalił, że B.Z. była wprawdzie w tym czasie panną, ale wychowywała dzieci razem z ich ojcem M.K., z którym wraz z dziećmi wspólnie zamieszkiwała. Organ zaznaczył przy tym, iż powyższe okoliczności nie były znane organowi wydającemu decyzję z dnia 3 sierpnia 2004 roku. W odwołaniu od powyższej decyzji B.Z. nie zgodziła się z jej rozstrzygnięciem. W jego uzasadnieniu odwołująca się podała, że dzieci kontaktują się z ojcem i dalszą rodziną, gdyż tego chcą i mają do tego prawo, jednak ojciec się nimi nie opiekuje. Odwołująca się stwierdziła także, iż nigdy nie otrzymała decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 sierpnia 2004 roku, nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 5 kwietnia 2006 roku, nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazując art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 pkt 17 i art. 12 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie Kolegium stwierdziło, iż skarżąca w dniu wydania decyzji z dnia 3 sierpnia 2004 roku nie była osobą samotnie wychowującą dzieci w rozumieniu art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, o czym świadczy treść wywiadów przeprowadzonych z M.K. oraz z samą odwołującą się. W skardze na powyższą decyzję B.Z. stwierdziła, iż nie zgadza się z jej treścią albowiem ubiegając się o przedmiotowe dodatki nie wychowywała dzieci wspólnie z M.K.. Stwierdziła także, iż wprawdzie zamieszkuje wraz z dziećmi i M.K. w jednym mieszkaniu, jednak ojciec dzieci leczy się w Poradni Zdrowia Psychicznego i nie zawsze jego zeznania są zgodne ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W piśmie z dnia 20 kwietnia 2007 roku, nr [...], Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wyjaśnił, że nie posiada w swojej dokumentacji dowodów nadania, ani doręczenia skarżącej B.Z. decyzji z dnia 3 sierpnia 2004 roku, nr [...] Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta - postanowieniem z dnia 28 lutego 2005 roku, wydanym na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeku postępowania administracyjnego, wznowił postępowanie zakończone decyzją tegoż organu z dnia 3 sierpnia 2004 roku, nr [...], wskazując, iż ujawniły się istotne nowe okoliczności istniejące w dniu wydania ww. decyzji, nieznane organowi pierwszej instancji w chwili jej podejmowania. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – w skrócie k.p.a. (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ administracji może wznowić postępowanie administracyjne jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Artykuł 16 § 1 k.p.a. stanowi zaś, iż ostatecznymi są te decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 3 sierpnia 2004 roku, nr [...], wydana w sprawie, w której wznowiono postępowanie postanowieniem z dnia 28 lutego 2005 roku, stałaby się ostateczna gdyby skarżąca (będąca jedyną stroną tego postępowania), nie wniosła od niej odwołania w zakreślonym terminie. Aby rozpoczął biec termin do zaskarżenia ww. decyzji skarżąca musiała ją otrzymać. Każda decyzja musi być bowiem doręczona lub zakomunikowana stronie. Wynika to z treści art. 110 k.p.a. stanowiącego, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Od chwili wydania do chwili doręczenia decyzja nie wywołuje żadnych skutków prawnych, choć bowiem już istnieje w przepisanym kształcie, to jednak nie wyszła na zewnątrz, poza organ administracyjny. Decyzja wywiera skutki prawne dopiero z chwilą jej doręczenia, ponieważ dopiero doręczając decyzję, organ administracyjny zamyka sobie możliwość jakiejkolwiek jej zmiany, a strona, znając treść rozstrzygnięcia, może w zależności od tej treści rozważyć skorzystanie lub nieskorzystanie z przysługujących jej środków prawnych (tak C. Marzysz komentując art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Tom I i II, Zakamycze, 2005). W niniejszej sprawie organy obu instancji w ogóle nie zbadały czy decyzja Prezydenta Miasta z dnia 3 sierpnia 2004 roku, nr [...], weszła do obrotu prawnego tj. czy została doręczona skarżącej. Mając na uwadze treść odwołania, w którym B.Z. stwierdziła, iż nigdy nie otrzymała ww. decyzji, Sąd przeanalizował akta administracyjne niniejszej sprawy nadesłane wraz ze skargą, i stwierdził, że istotnie brak jest w nich jakichkolwiek dowodów pozwalających przyjąć, że przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącej. Z tych też przyczyn, postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2007 roku, Sąd zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie akt administracyjnym sprawy poprzez nadesłanie dowodów wysłania i doręczenia skarżącej B.Z. przedmiotowej decyzji. Wykonując powyższe postanowienie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wyjaśnił, że nie posiada w swojej dokumentacji żądanych dowodów (pismo z dnia 20 kwietnia 2007 roku, nr [...] – k. 38 akt sprawy). Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji obowiązane są podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacja powyższej zasady ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi zaś, iż organy zobowiązane są w każdej sprawie w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W tym celu mają obowiązek dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Z treści ww. przepisów oraz art. 145 § 1 k.p.a. niezbicie wynika, iż organy obu instancji, rozpoznając niniejszą sprawę, miały obowiązek ustalić należycie jej stan faktyczny, w tym zbadać czy skarżąca otrzymała decyzję Prezydenta Miasta z dnia 3 sierpnia 2004 roku, nr [...]. Orzekając bez ustalenia czy decyzja Prezydenta Miasta z dnia 3 sierpnia 2004 roku, nr [...], jest ostateczna, organy obu instancji naruszyły zarówno przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. jak i przepis art. 145 § 1 k.p.a., ponieważ zaakceptowały wznowienie postępowania w sprawie, co do której brak było ustaleń czy została zakończona decyzją ostateczną. Reasumując - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy obu instancji - wydając kwestionowane w niniejszej sprawie decyzje, naruszyły wskazane powyżej przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Kierując się treścią ww. przepisów, a w szczególności art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił także postanowienie organu I instancji z dnia 28 lutego 2005 roku, nr [...], którym Prezydent Miasta wznowił postępowanie w niniejszej sprawie, ponieważ było ono dotknięte tymi samymi wadami co wskazane powyżej decyzje. Sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane, na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ I instancji przede wszystkim ustali czy decyzja Prezydenta Miasta z dnia 3 sierpnia 2004 roku, nr [...], została doręczona skarżącej. Badając powyższą okoliczność organ będzie kierował się treścią przepisów art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a wiec z urzędu przeprowadzi wszelkie dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, jako dowód dopuszczając m. in. przesłuchanie strony.