II SA/Gd 367/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. P. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2020 r., nr [...], na mocy której uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 listopada 2019 r., nr [..] i [...], i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Po rozpatrzeniu wniosku inwestora P. G. decyzją z dnia 18 listopada 2019 r. Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla działek nr [...] i [...] obręb [...] położonych przy ul. S. [...] i [...] w G. oraz działki drogowej nr [...] obręb [...] będącej własnością Gminy Miasta dla realizacji dojazdu i infrastruktury – rozbiórka zabudowy istniejącej i budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. P. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na terenie o zabudowie jednorodzinnej, w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym budynki wielorodzinne nie stanowią zabudowy o funkcji dominującej. Ponadto, zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy z uwagi, iż wydana decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo zarzucono naruszenie przepisów w zakresie warunków wynikających ze wskazanego rozporządzenia w szczególności wadliwe ustalenie niektórych parametrów, co mogło skutkować zbyt dużą dowolnością w projektowaniu nowej zabudowy, a tym samym naruszeniem zasad ładu przestrzennego. Co więcej, odwołujący się wskazał, że analizę urbanistyczną wykonano wadliwie, dowolnie i niezgodnie z wymaganiami prawa nie wyciągając z niej właściwych i trafnych wniosków. Wreszcie w ocenie odwołującego się organ I instancji naruszył art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w sprawie słusznego interesu obywateli oraz interesu społecznego. Zdaniem odwołującego się inwestor nie wskazał we wniosku jednoznacznie, na czym ma polegać zmiana zagospodarowania terenu a organ I instancji zupełnie pominął kwestie związane z ustaleniem, jaki rodzaj zabudowy w obszarze analizowanym jest obszarem dominującym bezzasadnie wydając warunki zabudowy dla budynku wielorodzinnego i uznając, że zabudowa taka będzie zgodna z ładem przestrzennym i będzie tworzyła harmonijną całość. Podkreślono, że na analizowanym obszarze dominuje zabudowa jednorodzinna a w zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się do powyższego. Odwołujący się podał, że na ulicy S. jedyny obszar z typową zabudową wielorodzinną znajduje się po przeciwnej stronie ulicy, natomiast budynki przy ul. S. [..] i [..] przyjęte jako podstawa do ustalenia parametrów wnioskowanej zabudowy znajdują się na samym końcu analizowanego obszaru. Ponadto, odwołujący się nie zgodził się z ustalonym wskaźnikiem wielkości powierzchni zabudowy, szerokością elewacji frontowej zwracając przy tym uwagę na zacienienie sąsiednich budynków i pogorszenie się warunków życia mieszkańców pod wieloma względami. W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia 26 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w aktach sprawy brakuje dokumentu dystrybutora energii elektrycznej gwarantującego podłączenie planowanego budynku do sieci elektroenergetycznej. Taki brak z kolei wiąże się z niekompletnością złożonego w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy (brak wyjaśnienia zapotrzebowania na energię elektryczną). Kolegium przypomniało także, iż dopiero na etapie pozwolenia na budowę bada się zgodność projektu budowlanego z przepisami budowlanymi, w tym wymaganiami techniczno-budowlanymi (m.in. kwestię zacienienia). W ocenie Kolegium wprowadzenie obiektu o nowej funkcji bądź obiektu odmiennego rodzajowo w ramach funkcji mieszkaniowej (zabudowa jednorodzinna, wielorodzinna) lub występującego na danym terenie w mniejszości w stosunku do dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wymaga każdorazowo szczegółowej analizy i przedstawienia konkretnej koncepcji co do przyjętych rozwiązań urbanistycznych. Uznano, że koncepcji tej brakuje zarówno w decyzji organu, jak i nie przedstawił jej dokładnie sam wnioskodawca a braki te wzbudzają uzasadnione obawy strony niniejszego postępowania, tj. odwołującego się, a zatem kwestia ta będzie wymagać wyczerpującego uzasadnienia od organu I instancji. Kolegium zauważyło, że analiza urbanistyczno-architektoniczna powinna zawierać szczegółowy opis wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, ich funkcji i istotnych parametrów zlokalizowanej na nich zabudowy, przez odwołanie się do konkretnych wielkości istniejącej zabudowy ze wskazaniem numerów działki (a nie tylko numerów ulicy), na której ta zabudowa się znajduje oraz winna przedstawiać sposób wyliczenia, czy przyjęcia poszczególnych parametrów dla nowej zabudowy, które powinny być w sposób obiektywny weryfikowalne. W ocenie Kolegium takich danych przedmiotowa analiza nie zawiera. Podniesiono, iż opis działek znajdujących się w terenie analizowanym jest na tyle ogólny, że uniemożliwia przeprowadzenie weryfikacji prawidłowości dokonanej analizy i odniesienia się do konkretnych zarzutów w tym zakresie podniesionych w odwołaniu. Ponadto, brak także wskazania sposobu wyliczenia poszczególnych wskaźników i parametrów. Podkreślono, że skoro ustalane w decyzji o warunkach zabudowy parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy muszą znajdować potwierdzenie w sporządzonej analizie, to obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy jest oparcie rozstrzygnięcia na wynikających z przeprowadzonej analizy parametrach. Dla planowanej inwestycji ustalono linię zabudowy jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez budynki przy ul. S. [..]-[..] m od graniczy działki oznaczonej literami A-F. W ocenie Kolegium, wobec braku podania konkretnych numerów działek organ nie był w stanie zweryfikować takiego ustalenia a okoliczność ta wymaga ponownego wyjaśnienia przez organ I instancji. Odnośnie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla całego obszaru analizowanego organ odwoławczy wskazał, iż brak jest w części tekstowej opisu dotyczącego konkretnych wielkości tego wskaźnika na każdej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym, brak także wskazania dokładnych numerów każdej z działek i wielkości powierzchni objętej zabudową, a dopiero na podstawie takich informacji organ powinien wyliczyć średni wskaźnik i ustalić ten parametr dla nowej zabudowy z możliwością zastosowania ust. 2 § 5 rozporządzenia po zawarciu stosownego uzasadnienia w analizie. W kwestii szerokości elewacji frontowej Kolegium wskazało, że możliwe jest określenie szerokości elewacji frontowej na zasadzie wyjątku z ust. 2 § 6 rozporządzenia, co jednak wymaga wyczerpującego uzasadnienia w analizie. W analizie za podstawę ustalenia szerokości elewacji frontowej przyjęto działki przy ul. S. [..] i [..], na których wielkość ta wynosi 24 m i taką wielkość przyjęto dla nowej zabudowy. Kolegium wskazało, że ustalenie tego parametru może nastąpić dopiero po ustaleniu średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym. Dopuszczalne jest zastosowanie wyjątków od parametru średniego, ale musi to być uzasadnione. Tymczasem, zabrakło opisu konkretnych wielkości tego wskaźnika na każdej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym ze wskazaniem numerów działki i wielkości badanego parametru oraz przedstawienie stosownych obliczeń, a następnie uzasadnienia dla przyjęcia tej wielkości na zasadzie wyjątku. Parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ I instancji ustalił na zasadzie wyjątku z § 7 ust. 4 rozporządzenia, w nawiązaniu do tego parametru budynków w najbliższym sąsiedztwie – ul. S. [..] – 12,49 m, [..] – 12,70 m i [..] – 11m. Kolegium uznało, że przyjęcie w analizie, a następnie w decyzji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie do 12,0 m ze wskazaniem, że w bezpośrednim sąsiedztwie występują działki o zróżnicowanych wysokościach elewacji frontowej oraz że zastosowanie ma § 7 ust. 4 rozporządzenia można by uznać za prawidłowe, gdyby przedstawiona analiza zawierała konkretny opis wysokości zabudowy znajdującej się na terenie poddanym analizie ze wskazaniem nie tylko numerów ulicy, ale też numerów działek. Poza tym, w ocenie Kolegium, w zaskarżonej decyzji nie uzasadniono w wyczerpujący sposób zastosowania wyjątku opisanego w ust. 4 § 7 rozporządzenia. Organ I instancji ustalił dach płaski jako charakterystyczny dla przeważającej części budynków w obszarze analizowanym przyjął. Jednakże zdaniem Kolegium takie ustalenie można by uznać za prawidłowe w sytuacji, gdy przedłożona analiza zawiera stosowny opis obszaru poddanego analizie, lecz w tym zakresie takiego opisu brak. W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że nie podważa prawidłowego wyznaczenia granic obszaru poddawanego analizie, jednakże w decyzji brak jest wyczerpującego opisania, oznaczenia i scharakteryzowania wszystkich działek wchodzących w skład tego obszaru, a następnie wyznaczenia na tej podstawie parametrów nowej zabudowy. Wskazane wyżej braki i naruszenia przy sporządzeniu analizy stanowią o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skoro w decyzji organu I instancji nie ma wymaganego uzasadnienia dla przyjętych w decyzji wartości parametrów lub istnieją uzasadnione wątpliwości co do ich prawidłowości, świadczy to o naruszeniu przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ww. rozporządzenia. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł P. G. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania, a zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygniecie. Wnoszący sprzeciw zażądał uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. W ocenie wnoszącego sprzeciw organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania a Kolegium nie wskazało w uzasadnieniu ani jednego przepisu postępowania, którego naruszenia dopuścił się organ I instancji, ani też ewentualnych negatywnych skutków takiego naruszenia dla którejkolwiek ze stron postępowania. Nawet jeśli Kolegium nabrało wątpliwości, mogło je wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem wnoszącego sprzeciw Kolegium przekroczyło swoje kompetencje, gdyż uchyliło decyzję Prezydenta Miasta dokonując własnej, zupełnie odmiennej oceny merytorycznej zarówno złożonego wniosku, jak i wydanej decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do zarzutu, że w aktach sprawy brakuje dokumentu dystrybutora energii elektrycznej gwarantującego podłączenia planowanego budynku do sieci elektroenergetycznej, co prowadzi do niekompletności złożonego wniosku wskazano, że treść złożonego przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zawierała określenie zapotrzebowania zarówno na wodę, jak i na energię elektryczną oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej i w tym zakresie wniosek jest zgodny z dyspozycją art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, skarżący podkreślił, że we wniosku, złożonym na obowiązującym formularzu urzędowym, w punkcie c) wymieniono m.in. zapotrzebowanie na energię elektryczną na poziomie 60 kW. Co więcej, żadne przepisy prawa nie nakładają na organ wydający decyzję o warunkach zabudowy konieczności dokonywania uzgodnień w zakresie przyłączy mediów, a treść art. 52 ust. 2 pkt 2 przytoczonej ustawy wskazuje literalnie jedynie obowiązek wskazania we wniosku charakterystyki inwestycji obejmującej m.in. określenie zapotrzebowania na energię, nie zaś przedkładanie w tym zakresie dokumentów od dystrybutora energii elektrycznej. Biorąc powyższe pod uwagę w tym zakresie decyzja organu I instancji nie jest błędna i nie narusza przepisów prawa. W odniesieniu do zarzuconego przez Kolegium naruszenia art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący zauważył, że organ odwoławczy nie wskazał dokładnie dostrzeżonych wadliwości. Według skarżącego, szczególne wymogi stawiane przed organem I instancji w sytuacji, gdy dopuszcza on inną od zastanej funkcję zabudowy, nie mają zastosowania w przypadku braku zmiany funkcji zabudowy. Podniesiono, iż nie można oczekiwać od organu I instancji, aby odmówił wnioskodawcy wydania decyzji na zabudowę wielorodzinną, tożsamą z funkcją zastaną, jako że są one tożsame (mieszkaniowe). Kolegium rozszerzyło i narzuciło wymogi stawiane decyzji organu I instancji, związane ze zmianą funkcji na przypadek wprowadzenia obiektu jedynie rodzajowo odmiennego w ramach tej samej funkcji, co w ocenie wnoszącego sprzeciw stanowi nadinterpretację zasady dobrego sąsiedztwa i stawianie wymagań pozaustawowych, jako że funkcja mieszkaniowa zostaje zachowana dla analizowanego obszaru i wnioskowanych działek. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium co do potrzeby szczegółowego scharakteryzowania w analizie działek położonych w obszarze analizowanym, stanowiących jej podstawę. Organ I instancji wskazał numery działek analizowanych na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji o warunkach zabudowy. W części graficznej pod każdym adresem przyjętym do analizy i uwidocznionym na mapie, w obszarze analizowanym, ujawnione są szczegółowe dane każdej działki takie jak: adres, numer działki, charakter jej zabudowy oraz wskaźnik powierzchni zabudowy. W związku z tym oczekiwanie przez Kolegium, że dane znajdujące się w części graficznej decyzji będą powielane w innych częściach decyzji i tworzenie zarzutu o rzekomym braku danych numerów działek w treści decyzji nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistym stanie rzeczy. Podniesiono, że mapa zawiera numery działek oraz numery budynków położonych przy ulicy S. nr [..] (na mapie nr działki oznaczony jako [..]), przy ulicy S. nr [..] (działka nr [..]), przy ulicy S. nr [..] (działka nr [..]), ulicy S. nr [..] (na mapie nr działki oznaczony jako [..]), które to budynki zostały wzięte pod uwagę przy określaniu linii zabudowy. Zatem stwierdzenie Kolegium, że wobec braku podania konkretnych numerów działek nie jest stanie zweryfikować prawidłowości ustaleń, stanowi w ocenie wnoszącego sprzeciw, o bardzo pobieżnej analizie decyzji organu I instancji i tym bardziej zbyt pochopnej decyzji Kolegium. W ocenie skarżącego, w części opisowej decyzji dokonano szczegółowego opisu i analizy sposobu wyliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, wskazując następnie i powołując się ostatecznie na system obliczeń danych liczbowych pozyskany z systemu komputerowego TurboEWlD, który to system stanowi narzędzie powszechnie używane w procesie podejmowania decyzji o warunkach zabudowy. Wnoszący sprzeciw zauważył, że wbrew zarzutowi Kolegium dotyczącemu nieprawidłowości w określeniu szerokości elewacji frontowej, w części opisowej decyzji uzasadniono, dlaczego do analizy w tym zakresie, przyjęto działki S. [..] i [..]. Mianowie organ I instancji powołał się w tym zakresie na tożsamą wielkość działek wnioskowanych, to jest S. [...] i [..] (962 m2) z działkami przyjętymi do analizy S. [..] i [..] (956 m2) oraz ich położenie w bezpośrednim sąsiedztwie w obszarze analizowanym. Podobnie zakwestionował stanowisko Kolegium w zakresie ustalenia geometrii dachu. Według skarżącego zaskarżona decyzja jest bardzo szczegółowa i zawiera wszystkie elementy obligatoryjne, które zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przywołanym rozporządzeniem powinna zawierać a zarówno część opisowa, jak i integralna część graficzna dają szczegółowy obraz przeprowadzonej przez organ analizy. Natomiast w odniesieniu do zarzutu Kolegium, iż wniosek inwestora powinien zostać uzupełniony wnoszący sprzeciw zauważył, że poza tym ogólnym wskazaniem organ odwoławczy nie podaje, o co dokładnie wniosek ten miałby zostać uzupełniony. Pozostaje domyślać się, iż chodzi o dokument od dystrybutora energii. A zatem Kolegium niesłusznie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., skoro w sprawie nie pozostały żadne niewyjaśnione elementy, które mogły by mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2010 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 listopada 2019 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji została zawarta w przepisach art. 64a-64e p.p.s.a. W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Z kolei zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu, sprowadzający się jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa z art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Na tle stosowania instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, a zwłaszcza art. 64e p.p.s.a., pojawia się wiele trudności, z którymi - przede wszystkim - sądy administracyjne muszą się zmierzyć. Zarówno w doktrynie i jak i judykaturze prezentowany jest pogląd, że sąd w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu nie wnika w istotę sprawy administracyjnej, tylko bada postępowanie w takiej sprawie pod kątem ustalenia, czy zaistniały warunki procesowe do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. P. Gołaszewski, Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 7 kwietnia 2017 r. (cz. IV), "Monitor Prawniczy" 2017/18, s. 971; wyroki NSA: z dnia 21 listopada 2018 r., II OSK 3069/18; z dnia 15 stycznia 2019 r., I OSK 4292/18; z dnia 17 stycznia 2019 r., II OSK 3517/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się jednocześnie, że nie ma obiektywnej możliwości oddzielenia kontroli decyzji kasacyjnej zapadłej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. od szerszego kontekstu regulacji materialnoprawnych, na bazie której rozstrzygnięcie zostało podjęte. NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19 (dostępny na stronie https://orzeczenia.ns.gov.pl), stanął na stanowisku, że art. 64e p.p.s.a. nie pozbawia sądu administracyjnego kompetencji do oceny prawidłowości wyjaśnienia przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy przepisów prawa materialnego. Nie można bowiem pominąć związku, jaki zachodzi pomiędzy wynikiem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej a elementami, które wpływają na jego treść. Poprzestanie na samej tylko formalnej ocenie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w praktyce nie jest możliwe, ponieważ nie daje pełnego obrazu zgodności z prawem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (W. Piątek, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r., II SA/Bk 940/17, OSP 10/2019, s.162-180). Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, w sposób uniemożliwiający rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Sądowa kontrola sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy prawidłowo wydał rozstrzygnięcie kasacyjne, albowiem ze względu na uchybienia procesowe poczynione przez organ I instancji do wyjaśnienia pozostał zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle ujawnionych okoliczności faktycznych i prawnych Kolegium trafnie uznało, że przedmiotowa sprawa wymaga po raz kolejny przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zasad wynikających z przepisów art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293), zwanej dalej u.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy ma w myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza urbanistyczno - architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego w wymiarze minimalnym, co oznacza również to, że nie stanowi co do zasady jego naruszenia wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, chyba że miałoby to prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa. Istotne jest, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę powinien dokonać oceny, czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejszej powierzchni było prawidłowe ze względu na zasadę dobrego sąsiedztwa, czyli czy uwzględnia ono faktyczne zagospodarowanie terenu położonego w sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3036/15, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2016 r., II OSK 774/15, wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., II OSK 2931/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W każdym indywidualnym przypadku wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego ma bezspornie istotne znaczenie dla legalności decyzji o warunkach zabudowy. Obszar analizowany stanowi bowiem podstawę do ustalenia przesłanek "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego reguluje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy tym przez front działki, zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wskazać trzeba, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego powinna być przez organ uzasadniona. Co do zasady bowiem, brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak takie powiększenie obszaru analizowanego winno wynikać z okoliczności sprawy (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., II OSK 774/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie jako zasadniczy teren inwestycji, bez działki drogowej, inwestor wskazał dwie działki nr [...] i [...]. Ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, ani z decyzji organu I instancji, nie wynika, jakiej wielkości jest front działki, z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę, który przyjęto za podstawę wyznaczenia obszaru analizowanego. Na załączniku graficznym stanowiącym załącznik do analizy nie oznaczono również głównego wjazdu i wejścia na działkę. Nie wyjaśniono również, czy obszar analizowany wyznaczono w minimalnych rozmiarach (trzykrotność frontu działki), czy poszerzono go stosowanie do potrzeb i możliwości. W tej sytuacji nie sposób ocenić prawidłowości analizy przeprowadzonej w oparciu o tak wyznaczony obszar analizowany skoro nie można zweryfikować prawidłowości jego wyznaczenia, jak również nie sposób było uzupełnić takiego braku w toku postępowania uzupełniającego przed organem odwoławczym bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Uchybienia w powyższym zakresie obciążają organ I instancji i fakt, że nie zwrócił na nie uwagi organ odwoławczy nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Brak wyjaśnienia wielkości wyznaczonego w analizie urbanistycznej obszaru analizowanego rzutuje na wadliwość sporządzonej analizy, której dostrzeżone przez Kolegium wady dyskwalifikowały ją jako zasadniczy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy i uzasadniały rozstrzygnięcie kasacyjne. Zawarta w decyzji organu I instancji ocena przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest niespójna i nieszczegółowa a tym sam wyprowadzony wniosek o zachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa należy uznać za przedwczesny. W zaakceptowanej przez organ I instancji analizie urbanistycznej wskazano, że obszar poddany analizie obejmuje zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, wielorodzinną i mieszkalno – usługową. Te ustalenia stały się podstawą do określenia funkcji nowej zabudowy jako wielorodzinnej. W ocenie Sądu, ze sporządzonej analizy urbanistycznej nie sposób wyprowadzić jednoznacznych wniosków odnośnie ładu przestrzennego, konkretnej charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu jak i odnośnie planowanej funkcji zabudowy. Podzielić należy stanowisko Kolegium, że analiza urbanistyczna winna zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu kryterium tego nie spełnia sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna, w oparciu o którą ustalono parametry zabudowy dla nowej inwestycji. W ocenie Sądu, organ I instancji rozpoznając wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien w sposób wszechstronny rozważyć, czy planowana inwestycja w zakresie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wpisuje się w funkcje istniejącej zabudowy w terenie analizowanym. Samo stwierdzenie w analizie funkcji, iż w obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednorodzinna i mieszkalno – usługowa jest niewystarczające do merytorycznej oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy. Co prawda nieopisane przez organ I instancji, ale uwidocznione na załączniku graficznym analizy rozmieszczenie poszczególnych funkcji w obszarze analizowany, oprócz funkcji mieszklano – usługowej, której nawet na załączniku graficznym nie umieszczono, wzbudza zastrzeżenia co do kompletności analizy urbanistycznej. Działki zainwestowane usytuowane są bowiem w wyraźnie oddzielonym ulicami S. i P. kwartale, w którym zabudowa istniejąca wyłącznie realizuje funkcję mieszkaniową jednorodzinną różniącą się zakresem oddziaływania od funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Przy badaniu istnienia kontynuacji funkcji należy natomiast oceniać oddziaływania, a zwłaszcza uciążliwości dla otoczenia, jakie stwarza działalność (funkcja) zamierzona przez inwestora w porównaniu z działalnością (funkcją) zastaną. W orzecznictwie akcentuje się konieczność oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy również w aspekcie uciążliwości oraz ich wpływu na działki sąsiednie (por. np. wyroki NSA: z dnia 29 grudnia 2009 r., II OSK 1/09, z dnia 3 marca 2008 r., II OSK 134/07, 17 listopada 2016 r., II OSK 304/15, LEX nr 597087). Podkreślić należy, że zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również wielorodzinnym (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Bk 280/19; dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to zatem, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, mimo iż niewątpliwie w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa jednorodzinna. Natomiast o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decydują - poza warunkiem kontynuacji funkcji - parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym, takie jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu i linia zabudowy. Ład przestrzenny w terenie zostanie zatem zachowany, o ile parametry dla planowanej zabudowy wielorodzinnej będą porównywalne z parametrami istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna poprzez wadliwości, które dostrzegło Kolegium, nie dawała możliwości oceny prawidłowości ustalonych dla nowej zabudowy parametrów oraz zachowania wymogów ładu przestrzennego. W pierwszej kolejności wskazać za Kolegium należy, że w analizie nie scharakteryzowano żadnej z działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, których parametry posłużyły jako wzór dla nowej zabudowy. Kolegium trafnie uznało za daleko niewystarczające oznaczenie na załączniku graficznym analizy numerów działek, numerów adresowych budynków, wskaźników powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz rodzaju zabudowy w ramach funkcji mieszkaniowej. Nie ujawniono bowiem takich niezbędnych parametrów istniejącej zabudowy jak: powierzchnia działek, powierzchnia ich zabudowy, szerokość elewacji frontowych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych oraz geometria dachu, w tym kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Przy tym szczegółowe, zindywidualizowane wskazanie powyższych danych jest w niniejszej sprawie szczególnie istotne z tego powodu, że teren inwestycji obejmuje dwie działki, co może prowadzić do zwiększenia parametrów zabudowy w stosunku do istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym na pojedynczych działkach i mieć wpływ na ocenę zachowania wymogów ładu przestrzennego. W konsekwencji poczynione przez organ I instancji ustalenia parametrów nowej zabudowy należało uznać za nieweryfikowalne. Z rozporządzenia wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione winno być wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej. Odstępstwo od parametrów średnich winno być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno - architektonicznej. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego - art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17). Oznacza to, że do zaakceptowania odstępstw od średnich parametrów w obszarze analizowanym niezbędna jest analiza zapoczątkowana ustaleniem tych średnich wartości z całego obszaru analizowanego. Natomiast sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, ograniczyła się wyłącznie do ustalenia parametrów na zasadzie wyjątków dopuszczalnych na gruncie rozporządzenia, ale bez wskazania, od jakich średnich parametrów dokonano odstępstwa i bez uzasadnienia wyjaśniającego szczegółowo, a nie pobieżnie bez odwołania się do konkretnych parametrów usytuowania działki zainwestowanej w stosunku do innych działek w sąsiedztwie urbanistycznym, co ma znaczenie dla oceny spełnienia wymagań ładu przestrzennego. W przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wskazano, że średni wskaźnik w całym obszarze analizowanym wynosi 0,24. Przyjęto, na zasadzie § 5 ust. 2 rozporządzenia wskaźnik 0,27 wyliczony z zabudowy na działkach przy ul. S. [...]-[...] tworzących bezpośrednie sąsiedztwo i kontynuację funkcji. Przy czym nie wskazano, wyłącznie powołując się na dane liczbowe z systemu komputerowego, jakie wielkości uwzględnionej zabudowy, tj. powierzchnie działki i powierzchnie zabudowy, zostały przyjęte do obliczeń. Ustalone w sprawie wskaźniki na zasadzie odstępstwa od wartości średnich nie zostały merytorycznie powiązane z takimi funkcjami oraz cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym. Treść uzasadnienia powyższych odstępstw jest na tyle ogólna i niepowiązana z tendencjami w zakresie występującej w obszarze analizowanym funkcji oraz cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, że nie możliwe stało się ustalenie, że odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość powoduje nadal zachowanie ładu przestrzenno - urbanistycznego analizowanego obszaru. Uzupełniająco względem Kolegium co do wyznaczonej linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy na działkach przy ul. S. [..]-[..] - 5 m, wskazać należy na brak spójności odnośnej argumentacji w analizie urbanistycznej. Z jednej strony autor analizy wskazuje, że do wyznaczenia linii zabudowy posłużyły linie zabudowy na działkach przy ul. S. [..] i [..] o porównywanej powierzchni, ażeby następnie wskazać, że linia zabudowy dla nowej zabudowy jest przedłużeniem linii również na działkach przy ul. S. nr [..] i [..]. Nie wyjaśniono jednocześnie powodu, dla którego pominięto przy wyznaczaniu tego parametru linię zabudowy przy ul. S. [..] i [..] stanowiącej najbliższe, bezpośrednie sąsiedztwo działek zainwestowanych. Nie jest zatem znany powód przyjęcia za wzór linii zabudowy dla nowej inwestycji jej przebieg na działkach przy ul. S. nr [..] i [..], a nie uwzględnienia na działkach przy ul. S. nr [..] i [..], podczas gdy wyznaczenie tej linii nastąpiło, zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji organu I instancji, według zasady określonej w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Reguła ta wymaga, aby obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczać jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Na zasadzie wyjątku z § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie linii zabudowy niż w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. Tymczasem uzasadnienie wyjątku, który faktycznie zastosowano, wyznaczając linię zabudowy na działkach inwestora jako przedłużenie linii zabudowy na wybiórczo wskazanych działkach, z pominięciem działek najbliżej położonych, nie znajduje uzasadnienia w analizie ani w decyzji, co dyskwalifikuje poczynione ustalenia. Z kolei przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej użyto tego parametru z zabudowy istniejącej na działkach przy ul. S. [..] i [..], czyli najbliższych w sąsiedztwie oraz na działce przy ul. S. [..] usytuowanej po drugiej stronie ulicy. Bez uzasadnienia powyższych działań uznać je należało za dowolne. Sąd uznał za prawidłową ocenę Kolegium, że w ten sposób przeprowadzona analiza urbanistyczna nie dawała podstaw do ustalenia warunków zabudowy, które, zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa, byłby kontynuacją zastanego stanu dotychczasowej zabudowy w aspekcie cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zważyć trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2019). Rozpatrując sprawę w zakresie określonym art. 64e p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie postępowania wyjaśniającego polegających na naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., Kolegium doszło do słusznych wniosków, że decyzję Prezydenta Miasta należy uchylić a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż dostrzeżone uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkują koniecznością wyjaśnienia niniejszej sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieściło się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy - na żądanie strony lub z urzędu - dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa, a nie zachodziły również okoliczności z art. 136 § 2 k.p.a. uzasadniające przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego samodzielnie przez Kolegium. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Odnosząc się do kwestii realizacji wymogu zapewnienia uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego wskazać należy, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2019 r., II SA/Po 402/19, LEX nr 2741797). Akta sprawy dowodzą, że tak pojmowanego wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wniosek skarżącego nie spełniał, co wymaga uzupełnienia, jak słusznie dostrzegło Kolegium. Z uwagi na brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.