II SA/Gd 37/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 grudnia 2006 r., nr [...], 2/ uchyla postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2006 r., nr [...], 3/ orzeka, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 4/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 marca 2007r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą J. K. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej trwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiektu o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. B. gmina K. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane /tekst jednolity Dz. U. Nr 207 z 2003, poz. 2016 ze zm./. Organ ustalił, że J. K. w 1997r., bez wymaganego pozwolenia na budowę, wybudowała na działce nr [...] położonej w K. B. opisane w sentencji decyzji obiekty budowlane. Z powodu braku decyzji o pozwoleniu na budowę postanowieniem z dnia 20 września 2006r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wstrzymano prowadzenie robót oraz nałożono na inwestorkę obowiązek przedstawienia do 30 listopada 2006r. zaświadczenia wójta gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego- czterech egzemplarzy projektu budowlanego w formie zgodnej z przepisami oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zobowiązana nie wywiązała się z nałożonych obowiązków. W związku z powyższym na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy- Prawo budowlane należało orzec o rozbiórce obiektów budowlanych opisanych w sentencji decyzji. Organ II instancji wskazał, że objęty postępowaniem obiekty budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej jest obiektem wymagającym zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro w trakcie postępowania przed organem I instancji ustalono, że przepis ten został naruszony poprzez wybudowanie obiektów bez pozwolenia na budowę, to organ I instancji zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Niewykonanie zaś obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 20 września 2006r., obligowało do orzeczenia nakazu rozbiórki zgodnie z przytoczonymi przepisami art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu podniosła, że organy orzekające w sprawie dokonały błędnych ustaleń faktycznych przyjmując, iż obiekt znajdujący się na jej gruncie jest trale z nim związany. Twierdzenie to nie zostało poparte przez organ żadnymi dowodami. Obiekt pełniący zaś funkcję sanitariatu powinno się kwalifikować, zdaniem skarżącej, jako obiekt małej architektury, gdyż służy on utrzymaniu porządku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2007r. postępowanie w rozpoznawanej sprawie sądowej zostało zawieszone na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ z uwagi na postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym prowadzone w sprawie zgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane /Dz. U. Nr 156 z 2006r, poz. 1118 i Nr 170, poz.1217 oraz z 2007r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880/, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 2007r., nr 247, poz. 1844. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2008r. Sąd postanowił podjąć zawieszone postępowanie w związku z ustaniem przyczyny zawieszenia /art. 128 § 1 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uchylenie aktu następuje w wypadku stwierdzenia jednej z przesłanek wznowienia określonych w ustawie. Do przesłanek tych należy, zgodnie z art. 145a § 1 kpa orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja. W ten sposób w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie w również w sądowoadministracyjnym, realizowana jest zasada wzruszalności orzeczeń i aktów, statuowana w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zgodnie z powołanym art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W sytuacji, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony po dacie wydania ostatecznej decyzji /jak to ma miejsce rozpatrywanej sprawie/, zachodzą podstawy wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie podstawą prawną nałożenia na skarżącą obowiązków określonych w powołanym wyżej postanowieniu organu I instancji z dnia 20 września 2006r. był między innymi przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z kolei niewykonanie określonych tym przepisem obowiązków było podstawą orzeczenia o rozbiórce obiektów budowlanych. Powołanym wyżej wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powołane jako podstawa rozstrzygnięcia przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie tej części przepisu art. 48 ustawy-Prawo budowlane, co do której orzeczono jej niezgodność z Konstytucją RP. Wobec wydania przez Trybunał Konstytucyjny opisanego wyżej wyroku z dnia 20 grudnia 2007r. zaistniała więc podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego obligująca sąd do uchylenia wydanych przez organy decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także wydane w granicy sprawy postanowienie z dnia 20 września 2006r. /punkt 1 i 2 wyroku/. Nadto stosownie do art. 152 powyższej ustawy sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania aktów wymienionych w wyroku w punkcie pierwszym i drugim wyroku - punkt 3 wyroku. Nadto Sąd orzekł o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powoływanej ustawy oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu /Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm./ - punkt 4 wyroku. Podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który stanowi podstawę wznowienia postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny rozpoznać ją na nowo, poprzez ustalenie stanu faktycznego sprawy i poprzez zastosowanie przepisów prawa, obowiązujących w dniu wydania decyzji, w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego. Zatem organ w pierwszej kolejności ustali czy dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej /działka nr [...] położona w K. B./ w dacie wydawania decyzji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy też plan taki nie obowiązuje. W zależności od dokonanego ustalenia organ ponownie rozpoznając sprawę winien nałożyć na skarżącą wymagany przepisem art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź w przypadku braku planu, nałożyć obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w określonym terminie, a nadto do złożenia pozostałej dokumentacji wymienionej w przepisie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie zalegalizowania samowoli budowlanej, czyli budynków wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę położonych na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, toczy się odmiennie niż w sytuacji, gdy znajdują się one na terenie, na którym plan taki nie obowiązuje. Jeżeli wzniesione samowolnie, bez pozwolenia na budowę obiekty znajdują się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to wówczas nie znajdują zastosowania te postanowienia przepisu art. 48 Prawa budowlanego, które stanowią o zgodności budowy z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji w takim stanie rzeczy nie nakłada się obowiązku o przedłożeniu zaświadczenia o zgodności budowy z decyzją o warunkach zabudowy. Zgodność budowy należy wówczas oceniać wyłącznie w świetle postanowień obowiązującego planu miejscowego. Na marginesie wskazać należy, że powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. ukształtował stan prawny umożliwiający legalizację samowoli budowlanej na terenie, na którym nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, którą właściciel uzyskał już po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Wyznaczając zatem termin na złożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy organ winien wyznaczyć go mając na uwadze okres czasu konieczny dla wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Warunkiem wdrożenia procedury legalizacji samowoli budowlanej zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego będzie ustalenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. w szczególności z planem miejscowym lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Ustosunkowując się zaś do zarzutów merytorycznych skargi dotyczących kwalifikacji obiektów wzniesionych przez skarżącą wskazać należy, iż są one chybione. Obiekt budowlany posadowiony na stopniach betonowych zagłębionych w gruncie uznawany jest za trwale związany z gruntem i stanowiący budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Podobnie, na gruncie definicji legalnej obiektu małej architektury (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego) nie można zakwalifikować sanitariatu do tej kategorii obiektów.