II SA/Gd 37/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2024 r., nr SKO Gd/3734/24 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Pan T. T. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO, Kolegium) z 6 listopada 2024 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy Pruszcz Gdański decyzją z 10 lipca 2023 r. odmówił Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką G. T. wskazując, że co prawda sprawuje on nad matką opiekę, jednak w sprawie zachodzi negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem przez nią 18 lub 24 roku życia. Ponadto wnioskodawca posiada prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Decyzja ta została uchylona przez SKO decyzją z 31 stycznia 2024 r. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji odnośnie interpretacji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a jednocześnie wskazało dodatkowy niezbędny do wyjaśnienia zakres postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę, organ Wójt decyzją z 19 czerwca 2024 r. odmówił Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że organ zauważył istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej i niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a koniecznością sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżący ma jednak ustalone prawo do renty, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że pismem z 29 marca 2024 r. wezwał Skarżącego do wykazania zawieszenia prawa do renty, które nastąpiłoby do 31 grudnia 2023 r. W celu udokumentowania zawieszenia przysługującej renty poproszono o przesłanie decyzji ZUS-u, z której wynikałoby, że doszło do zawieszenia renty przed 31 grudnia 2023 r. Decyzję ZUS potwierdzającą zawieszenie prawa do renty należało przedstawić w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma pod rygorem uznania, że nie zawieszono prawa do renty do końca 2023 r., co będzie skutkować wydaniem decyzji odmownej. W dniu 18 kwietnia 2024 r. w odpowiedzi na wezwanie wpłynęło pismo Skarżącego, w którym stwierdzono, że fakt pobierania przez niego renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. SKO rozpoznając odwołanie Skarżącego, decyzją z 6 listopada 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Pruszcz Gdański z 19 czerwca 2024 r. Kolegium wyjaśniło, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne i spełniająca warunki do przyznania tego świadczenia nie może jednocześnie pobierać renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy - dopiero zawieszenie pobierania renty powodowałoby, że wnioskodawca mógłby spełniać przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Konstatacja ta w przedmiotowej sprawie odnosi się tylko do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego do 31 grudnia 2023 r. Innymi słowy, gdyby Skarżący do 31 grudnia 2023 r. zawiesił prawo do pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, to w sprawie miałby zastosowanie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., dający podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego również w przypadku opieki nad pełnoletnią osobą niepełnosprawną. Zgodnie bowiem z treścią art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wpierającym, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (ustawa o świadczeniach rodzinnych) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do 31 grudnia 2023r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W konsekwencji, zdaniem Kolegium zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ w okresie, od którego najwcześniej hipotetycznie to prawo mogłoby zostać przyznane, czyli od listopada 2022 r., tj. miesiąca złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnoprawności G. T. lub marca 2023 r. - miesiąca rozpoczęcia stałej opieki - co najmniej do końca 2023 r. wnioskodawca pobierał rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Jak wynika z decyzji ZUS z 23 sierpnia 2022 r. oraz zaświadczenia ZUS z 29 czerwca 2023 r., renta została przyznana Skarżącemu na stałe i prawo do tego świadczenia przysługuje mu od 24 grudnia 2018 r. Skarżący nie zawiesił prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy przed dniem 31 grudnia 2023 r., co potwierdza jego oświadczenie z 29 lutego 2024 r., a tym samym przed 31 grudnia 2023 r. nie nabył prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepisy art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w ich brzmieniu obowiązującym do końca 2023 r. W tej sytuacji, skoro nie zachodzą przesłanki określone w art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wpierającym, w przedmiotowej sprawie począwszy od 1 stycznia 2024 r. zastosowanie ma art. 17 ust. 1 w jego aktualnym brzmieniu (obowiązującym od 1 stycznia 2024 r.). Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje obecnie wyłącznie w przypadku sprawowania opieki nad osobą, która nie ukończyła 18 roku życia, a ta przesłanka nie jest również spełniona. Zatem w ocenie Kolegium w sytuacji, gdy Skarżący nie zawiesił prawa do pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy do 31 grudnia 2023 r., to nawet gdyby była spełniona przesłanka istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką, nie spełnia przesłanek do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wpierającym oraz aktualną treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO z 6 listopada 2024 r., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Pruszcz Gdański, zarzucił Kolegium naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej oraz nieuzasadnione przyjęcie, że pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy pozbawia Skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17. Zdaniem Skarżącego norma prawna wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być odczytywana w ten sposób, że zawarte w niej wyłączenie przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego osobom posiadającym ustalone prawo do wskazanych w tym przepisie świadczeń, nie obejmuje sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zestawienie treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i sentencji wyroku SK 2/17 nie pozostawia w tym zakresie najmniejszych wątpliwości. Wobec braku jakiegokolwiek innego przepisu szczególnego regulującego sytuację prawną osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w zakresie przysługiwania im uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jak też przepisów uzależniających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od sytuacji majątkowej osoby uprawnionej, względnie braku osiągania przez nią dochodów ze źródeł innych, niż zatrudnienie lub inna praca zarobkowa bądź źródeł wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., uznać należy, że osoby mające ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach ogólnych, to jest po spełnieniu wymogów wynikających z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r. i w wysokości wynikającej z jednoznacznego brzmienia art. 17 ust. 3 u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. – dalej jako "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia. Powyższe oznacza, że fakt pobierania przez Skarżącego renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie Sąd rozpoznający sprawę podziela wyrażany powszechnie w orzecznictwie pogląd wskazujący, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (w tym rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy) powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Zasada ta nie znajduje wyłączenia w przypadku osób, których dotyczy wyrok TK z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, czyli uprawnionych do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2024 r., I OSK 2354/23 - wyrok TK o sygn. SK 2/17 jest wyrokiem zakresowym. Tego rodzaju wyroki są charakteryzowane jako orzeczenia, w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego. Wyrok TK wydany w sprawie sygn. SK 2/17 dotyczy zakresu podmiotowego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozstrzygając o konstytucyjności przepisu w stosunku do określonej grupy podmiotów, której ten przepis dotyczy, a mianowicie osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoby te mieszczą się w szerszej kategorii osób, którym przysługuje prawo do renty. Skutkiem wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie podmiotowym jest utrata mocy obowiązującej nie przez cały przepis, w pełnym zakresie jego obowiązywania, ale wyłącznie w zakresie, w jakim stwierdzona została jego niezgodność z Konstytucją, w odniesieniu do wskazanej grupy podmiotów. Wydanie wyroku zakresowego w sprawie o sygn. SK 2/17 nie było przy tym skutkiem uznania przez Trybunał, że w pozostałym zakresie podmiotowym przepis nie budzi wątpliwości pod względem konstytucyjności. Wyraźnie TK zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że ze względu na konkretny charakter inicjującej postępowanie skargi konstytucyjnej, ocena konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych odnosi się do zakresu, jaki dotyczy osoby wnoszącej skargę, czyli w jakim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W piśmiennictwie dostrzega się, że wyroki zakresowe pociągają za sobą pewne komplikacje w procesie stosowania prawa, rozszczepianie regulacji prawnej w drodze orzeczenia niekonstytucyjności na część zgodną i niezgodną z Konstytucją narusza jej konstrukcję całościową i może jej nadać taki kształt, który jest całkowicie nieadekwatny do intencji prawodawcy. Taka sytuacja ma także miejsce w niniejszym przypadku. Powołany wyrok TK, sygn. SK 2/17, usuwa zatem z systemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Ponieważ prawodawca pierwotnie co do zasady wykluczył w ustawie osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego. Orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej przepisu prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Zostało to dostrzeżone przez TK w uzasadnieniu wyroku, stwierdzono w nim bowiem, że: "Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki, np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia". Pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem TK jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego i funkcjonalnego. Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku SK 2/17, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych, uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w pełni powyższą argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie Wójt pouczył Skarżącego o konieczności wyboru jednego ze świadczeń (pismo z 29 marca 2024 r.), na co pełnomocnik Skarżącego oświadczył, że żądanie zawieszenia pobierania renty nie znajduje podstawy w przepisach prawa. Stanowisko to zostało powtórzone zarówno w odwołaniu od decyzji Wójta oraz w skardze na decyzję Kolegium. W świetle jednakże powyższych rozważań uznać należy, że prezentowane przez Skarżącego stanowisko o możliwości pobierania dwóch świadczeń równolegle jest błędne. Skoro Skarżący nie zawiesił (pomimo pouczenia) pobierania renty, to odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy oświadczeniach rodzinnych. Jednocześnie Sąd nie podziela wyrażonego przez SKO poglądu, że w tej sprawie możliwość zawieszenia prawa do pobierania renty istniała tylko do końca 2023 r. Z treści art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz., 1429 ze zm.) wynika, że przepisy u.ś.r. w brzmieniu sprzed stycznia 2024 r. stosuje się w sytuacji, gdy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do 31 grudnia 2023 r. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. (brzmienie sprzed stycznia 2024 r.) prawo do świadczenia ustalane jest od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Powyższe oznacza, że ustawodawca rozróżnia "powstanie prawa" od "ustalenia prawa" do świadczenia pielęgnacyjnego, a także datę, od której się je ustala. Z powstaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego będziemy mieli zatem do czynienia w sytuacji, gdy w sposób obiektywny wystąpią pozytywne przesłanki z art. 17 u.ś.r., a jednocześnie brak będzie wskazanych w tej ustawie przesłanek negatywnych. Innymi słowy, powstanie prawa do świadczenia powstanie w momencie wypełnienia hipotezy normy z art. 17 u.ś.r. w dacie jej obowiązywania. Postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zmierza bowiem jedynie do weryfikacji występowania przesłanek nakazujących organowi ustalenie świadczenia, o które wnioskodawca wnosi na podstawie przysługującego mu prawa wynikającego z ustawy. W toku takiego postępowania organy administracji zobowiązane są do wyczerpującego ustalenia stanu sprawy celem weryfikacji, czy istniało - najdalej na dzień 31 grudnia 2023 r., prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego i czy w konsekwencji możliwa jest jego realizacja poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. W takim ujęciu, przesłankę konieczności zawieszenia prawa do renty, traktować należy nie jako przesłankę powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie przesłankę do ustalenia tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstaje bowiem z mocy prawa, natomiast jego realizacja wymaga wydania decyzji administracyjnej, w której organ konkretyzuje przyznane ustawą uprawnienie. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego zamiast renty nie jest przesłanką powstania prawa, a jedynie przesłanką konieczną do jego realizacji. Wybór świadczenia jest niezbędny bowiem jedynie do wydania decyzji realizującej przyznane przez prawo uprawnienie. W konsekwencji, w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne – w przypadku, gdy spełnione są inne przesłanki jego ustalenia, zawieszenie pobierania renty do czasu zakończenia postępowania administracyjnego ma wpływ jedynie na ustalenie daty, od której świadczenie będzie przyznane. Stwierdzić zatem należy, że skoro ustawodawca w art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym posłużył się pojęciem "prawo powstało", a nie "prawo ustalono", to regulacje u.ś.r. obowiązujące do 31 grudnia 2023 r. należy stosować do wszystkich postępowań wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją administracyjną w roku 2023 r. Odmienna ocena prawna Sądu w powyższym zakresie nie może, jednak w realiach niniejszej sprawy skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jednoznaczne stanowisko Skarżącego w zakresie możliwości pobierania renty oraz świadczenia pielęgnacyjnego wymuszało na organach administracji odmowę przyznania spornego świadczenia. Powodem wydanego rozstrzygnięcia nie była bowiem data zawieszenia przez Skarżącego prawa do renty, ale stanowczy brak woli zawieszenia tego prawa, co do zasady. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) skargę oddalił. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ponieważ wniósł o to Skarżący, natomiast Kolegium nie zażądało przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Powołane orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.