II SA/Gd 372/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni X w K. na decyzję Wojewody z dnia 23 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. . Sygn. akt II SA/Gd 372/10 UZASADNIENIE A. wniosła skargę na decyzję Wojewody z 23 marca 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty o ustaleniu na rzecz skarżącej odszkodowania w wysokości 18.469 zł. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie sprawy administracyjnej: Decyzją Burmistrza z 24 maja 2001 r. zatwierdzony został - z wniosku skarżącej - projekt podziału nieruchomości położonej w M. przy ulicy K. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [[...]] o powierzchni 6.098 m2. Wydzielona wskutek tego podziału pod drogę działka nr [[...]] stanowiącą własność Skarbu Państwa i będąca w wieczystym użytkowaniu A. z mocy prawa – stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – przeszła na własność Gminy M. Odszkodowanie za tą działkę stanowiło przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie. Przed jego wszczęciem Zarząd Miasta skierował do A. pismo z 24 października 2002 r. z informacją, że "cena gruntu położonego w M. przy ulicy K. oscylować będzie między 41 zł a 45 zł za 1 m2". W związku z tym pismem A. wystawiła Gminie w dniu 29 grudnia 2003 r. fakturę nr [[...]] na kwotę 20.070 zł tytułem odszkodowania. Faktura ta nie została uregulowana. W tych okolicznościach skarżąca wnioskiem z 11 czerwca 2008 zwróciła się do Starosty o ustalenie odszkodowania. We wniosku zażądała przyznania odszkodowania w kwocie 20.070 zł z terminem wymagalności na dzień 30 czerwca 2001 r. Na zlecenie organu rzeczoznawca majątkowy R. L. sporządził w dniu 23 stycznia 2009 r. operat szacunkowy wyceniający wartość prawa użytkowania wieczystego do działki [[...]] na kwotę na kwotę 20.110 zł . Wydana na podstawie tej wyceny decyzja organu I instancji podjęta 17 marca 2009 r. ustalająca wysokość należnego na rzecz A. odszkodowania w kwocie podanej przez rzeczoznawcę została – na skutek odwołania Gminy – decyzją z 14 maja 2009 r. uchylona przez organ odwoławczy z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji powodem takiego rozstrzygnięcia była nieprawidłowość operatu szacunkowego oraz braki w dokumentacji ( brak odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, odpisu z księgi wieczystej, umowy oddania skarżącej nieruchomości w użytkowanie wieczyste). Ponownie rozpatrując sprawę organ uzupełnił akta sprawy o w/w dokumenty. Zlecił również rzeczoznawcy R. L. sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Operat szacunkowy został sporządzony 2 września 2009 r. Rzeczoznawca ustalił w nim wartość prawa użytkowania wieczystego działki [[...]] na kwotę 18.469 zł. Wyceny dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównywania parami, a do porównania zostały przyjęte transakcje dotyczące działek drogowych. Stan nieruchomości wycenianej rzeczoznawca przyjął z 24 maja 2001 tj. z dnia ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. Natomiast wartość została ustalona na dzień 1 września 2009 r. Wyjaśnić należy, iż skarżąca przez cały czas trwania postępowania domagała się ustalenia odszkodowania w odmienny sposób. Skarżąca twierdziła bowiem, iż jej szkoda polegająca na pozbawieniu jej prawa użytkowania wieczystego powstała 24 maja 2001, a z kolei prawo do odszkodowania powstało dla niej w dniu 30 czerwca 2001 r. i na ten dzień powinno ustalić się wartość należnego jej prawa przy zastosowaniu obowiązujących wówczas przepisów. Zdaniem skarżącej podstawą ustalenia odszkodowania powinny być przepisy prawa obowiązujące w dniu "powstania szkody" czyli w dniu w którym działka przeszła na własność Gminy. Takie też stanowisko wyraziła skarżąca w piśmie z dnia 27 października 2009 r. w odpowiedzi na wezwanie organu do zgłoszenia uwag i zastrzeżeń do operatu. Decyzją z 6 listopada 2009 r. Starosta powołując przepisy art. 129 ust. 5 pkt 1, 130 ust. 1 i 2, 132 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) ustalił na rzecz A. odszkodowanie w wysokości 18.469 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ szczegółowo przedstawił wyżej opisany przebieg postępowania w sprawie. Wskazał na uprawnienie skarżącej do otrzymania odszkodowania wynikające z faktu, iż przysługiwało jej do przejętej na rzecz Gminy działki prawo użytkowania wieczystego. Przywołał treść art. 98 ust. 3 i 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że za działkę gruntu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej miedzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem; jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z kolei stosownie do art. 130 ust. 1 wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o podziale i jej wartości z dnia wydania decyzji o odszkodowaniu. Dalej organ stwierdził, że operat szacunkowy z 2 września 2009 r. został sporządzony w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Odnosząc się do stanowiska A. organ wyjaśnił, iż zastosowanie innych zasad ustalenia odszkodowania niż przewiduje art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie było możliwe i stanowiłoby naruszenie prawa. Odwołania od powyższej decyzji wniosły obie strony. Gmina Miejska zarzuciła, że rzeczoznawca majątkowy nie zbadał należycie "wartości gruntów nabywanych przez Gminę Miejska, przeznaczonych pod drogi publiczne, bądź na poszerzenie pasów drogowych". Wskazała, iż w odniesieniu do trzech działek ( nr [[...]], [[...]] i [[...]]) korzystniej położonych niż działka [[...]] wynegocjowała odszkodowania w wysokości 9 zł za metr kwadratowy. Zarzuciła, że rzeczoznawca nie uwzględnił "trendu spadkowego cen nieruchomości" i sporządził operat bez zachowania należytej staranności. Z kolei skarżąca w odwołaniu zarzuciła "zignorowanie" jej stanowiska w sprawie, nierzetelne rozpoznanie sprawy, "kompletne" pominięcie jej interesu i "nieuwzględnienie aktualnego w stosunku do zdarzeń stanu prawa". Z uzasadnienia odwołania wynika, że A. domagała się ustalenia jej odszkodowania na podstawie art. 130 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w 2001 roku. Wówczas przepis ten stanowił: "Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu". Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Wojewoda stwierdził, że odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo. Podstawę jego ustalenia stanowił operat szacunkowy, który – jak ocenił organ – został sporządzony zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda wyjaśnił na czym polega zastosowane przez rzeczoznawcę przy wycenie podejście porównawcze i metoda porównywania parami i stwierdził, że wartość nieruchomości została oszacowana we właściwy sposób. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że obowiązkiem organów jest stosowanie przepisów prawa obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy. Stosownie zatem do art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, to wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. W takim przypadku rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest ustalić na podstawie dostępnych dokumentów pozyskanych przede wszystkim od organu orzekającego, dla którego ma sporządzić opinię o wartości nieruchomości, stan faktyczny i prawny nieruchomości na dzień pozbawienia właściciela lub użytkownika wieczystego ich praw, aby następnie określić wartość tego stanu na dzień sporządzenia operatu szacunkowego, według wartości kształtujących się w okresie najbliższym dacie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Organ podkreślił, że stan nieruchomości, z których wydzielono działki gruntu przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne, przyjmuje się zgodnie z treścią § 36 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r. na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zaś ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Z uwagi zatem na fakt, iż decyzja Burmistrza Miasta, zatwierdzająca podział działki nr [[...]], została wydana w dniu 24 maja 2001 r., nie ulega wątpliwości, iż rzeczoznawca majątkowy, w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym, przyjął prawidłową datę określenia stanu wycenianej nieruchomości, jak również jej wartości. Dalej organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania toczyło się z wniosku A., albowiem jak wynika z materiału dowodowego negocjacje pomiędzy zarządem Miasta a skarżącą prowadzone w latach 2002-2003 zakończyły się niepowodzeniem. W skardze na decyzję Wojewody skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2, 21, 7 Konstytucji, art. 6, 8 i 107 kodeksu postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca kwestionuje – co do zasady - ustalenie odszkodowania na podstawie obowiązującego w dacie wydania decyzji art. 130 ust. 1 tj. prawa obowiązującego w momencie orzekania. Twierdzi, że organy wprawdzie powinny zastosować ten przepis, ale w brzmieniu obowiązującym w momencie zdarzenia czyli w momencie pozbawienia jej prawa użytkowania wieczystego działki [[...]]. Stawia zarzut, że przyjęcie przez organy, iż postępowanie w sprawie toczyło się dopiero na skutek wniosku skarżącej z 11 czerwca 2008 r. oznacza, że Burmistrz nie pozostawał dłużnikiem A. od chwili przejęcia działki. Narusza to w ocenie skarżącej wskazane w skardze przepisy Konstytucji i kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ponownie powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja jest bowiem zgodna z prawem. Organy obu instancji obowiązane były zastosować przepisy prawa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez nie rozstrzygnięć. Obligowała je do tego zasada praworządności wyrażona w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, będąca powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w art. 7 Konstytucji RP. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej. Niekiedy w pewnych przypadkach do określonych stanów faktycznych ustawodawca nakazuje stosować przepisy uchylone, bądź zmienione w brzmieniu dotychczasowym sprzed zmiany, a tym samym normy prawne z nich wynikające są jednak w odniesieniu do określonych stanów faktycznych normami obowiązującymi. Kwestie te regulują najczęściej przepisy przejściowe. W omawianej sprawie taka sytuacja jednak nie ma miejsca. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie podziałowe uregulowane w art. 93 - 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i postępowanie o ustalenie odszkodowania z tytułu przejścia działki drogowej na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa to odrębne postępowania administracyjne. W rozpatrywanej sprawie podział został zatwierdzony w 2001 roku, a wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony 11 czerwca 2008 roku. Wyjaśnić należy skarżącej, że ani pod rządem przepisów obowiązujących w dacie podziału, ani obowiązujących obecnie postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania nie musiało być prowadzone, a to z tego względu, że art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił wówczas i obecnie, iż za działki wydzielone pod drogi przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Dopiero jeżeli do takiego uzgodnienia nie doszło odszkodowanie było ustalane wedle zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości (tak jest również i obecnie). Zatem postępowanie prowadzone przez właściwego starostę było i jest zależne od wyniku negocjacji prowadzonych przez zainteresowane strony i od ich inicjatywy. Wprowadzenie od 22 września 2004 roku do zdania trzeciego artykułu 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułowania "na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego" odnoszącego się do podmiotu inicjującego postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania określiło jedynie stronę uprawnioną do zgłoszenia wniosku i nic więcej. Trudno zrozumieć z czego wynika sprzeciw skarżącej przeciwko uznaniu przez organ, że postępowanie w sprawie toczyło się na skutek jej wniosku z 11 czerwca 2008 roku. Twierdzenie to bowiem nie ma nic wspólnego z uznaniem czy Burmistrz Miasta był czy nie był dłużnikiem skarżącej z racji przejętej na własność Gminy działki [[...]]. Organy w sprawie nie miały obowiązku rozważania tej cywilistycznej kwestii. Starosta obowiązany był jedynie do ustalenia czy w sprawie nie doszło do "uzgodnienia" wysokości odszkodowania pomiędzy stronami. "Uzgodnienie" to bowiem wykluczałoby możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie. Wbrew żądaniu skarżącej nie było możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia postępowania "według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości" jedynie w oparciu o załączoną do wniosku fakturę [[...]] i pismo Urzędu Miasta z 24 października 2002 r. informujące o stawkach za grunt. Prawidłowo organ uznał, że dokumenty te świadczą wyłącznie o prowadzonych między stronami w latach 2002-2003 rokowaniach. Zdaniem Sądu nie sposób na ich podstawie uznać, że strony "uzgodniły" odszkodowanie. Podkreślić natomiast trzeba, że uznanie, iż w sprawie miało miejsce "uzgodnienie" wysokości odszkodowania nie skutkowałoby obowiązkiem organu wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w kwocie uzgodnionej czy zobowiązującej właściwy organ do jej wypłacenia z odsetkami od daty uzgodnienia, a co najwyżej umorzeniem postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania i odesłaniem stron na drogę postępowania cywilnego celem realizacji roszczenia wynikającego z takiego umownego "uzgodnienia’. Reasumując, prezentowane przez skarżącą stanowisko w sprawie w kwestii sposobu ustalenia odszkodowania nie mogło być przez organy uwzględnione. Dodatkowo jeszcze można wskazać, iż skarżąca sądząc, że organy stosując przepisy prawa w brzmieniu obowiązującym w 2001 roku czyli obowiązujące w dacie zatwierdzenia podziału ustaliłyby odszkodowanie w odmienny sposób niż to uczyniły, jest w błędzie. Otóż ekonomiczny wynik tego postępowania dla skarżącej byłby dokładnie taki sam. Skarżąca nie dostrzega, że postępowanie podziałowe nie jest tożsame z postępowaniem wywłaszczeniowym i w tym pierwszym postępowaniu nigdy nie była wydawana decyzja o wywłaszczeniu ustalająca wartość wywłaszczonej nieruchomości "w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu" tak jak stanowił art. 130 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o podziale, czyli jak twierdzi skarżąca "w dacie powstania jej szkody". Wobec tego, że przedmiotem tego postępowania nie jest jednak wybór przepisów "korzystniejszych" dla ustalenia odszkodowania poruszone kwestie nie mają istotnego znaczenia. Wyjaśnić natomiast trzeba, że przyjęta w art. 128 i 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguła ustalania odszkodowania na gruncie prawa administracyjnego odpowiada ogólnej regule ustalania odszkodowania w prawie cywilnym (art. 363 § 2 kc). Oceniając podjęte przez organy obu instancji decyzje w sprawie Sąd uznał, iż są one prawidłowe tzn. wydane w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego i procesowego. Ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Jak słusznie ocenił organ, zarówno zastosowane przez rzeczoznawcę podejście, jak i metoda wyceny odpowiadały wskazanym i objaśnionym w decyzjach przepisom prawa. Oceniając prawidłowość sporządzonego operatu z 2 września 2009 r. organ nie naruszył art. 80 kpa. Przeprowadził postępowanie stosownie do art. 7 i 77 § 1 kpa należycie wyjaśniając okoliczności sprawy. Zastosował też właściwe przepisy prawa materialnego ( art.98 ust. 3, art. 130 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a podjęte rozstrzygnięcie uzasadnił stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)