II SA/Gd 372/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. K. i A. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uiszczony wpis w kwocie 300 (trzysta) zł. R. K. i A. K., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 sierpnia 2015 r., nr X/85/2015, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu "[..]", gm. K., domagając się stwierdzenia nieważności § 12 w części dotyczącej terenu oznaczonego jako 19.RM/RU. Skarżący zarzucili, że § 12 tej uchwały, dotyczący terenu oznaczonego jako 19.RM/RU, jest niezgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 26 listopada 2013 r., nr XXXIX/300/2013, i że narusza on dyspozycję art. 9 ust. 4 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie terenu 19.RM/RU w planie zostało ustalone jako teren zabudowy zagrodowej oraz obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami. Z kolei, w studium teren ten leży na obszarze oznaczonym 7-18.M/U i jest przeznaczony dla zabudowy mieszkaniowej i usług, na którym możliwa jest zarówno realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowo – usługowej jak i wydzielonych usług nieuciążliwych. W planie nie wykluczono więc, jak wskazali skarżący, realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym związanych z hodowlą zwierząt. Dlatego też nowo wprowadzona przez plan funkcja terenu 19.RM/RU nie będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z funkcją otaczających ją działek, przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową lub usługowo – mieszkaniową a umożliwiona działalność gospodarcza będzie zagrażać ich dobru osobistemu i majątkowemu. Dopuszczone w planie miejscowym zagospodarowanie ograniczy sposób wykonywania własności należących do skarżących nieruchomości stanowiących działkę nr [..]-[..] i spowoduje pogorszenie zdrowotnych warunków zamieszkiwania w należącym do nich domu położonym na działce nr [..]. Powyższe, jak wskazują skarżący, spowoduje bowiem powstanie uciążliwości, głównie zapachowych i sanitarnych. Sąsiedztwo ferm zwierząt hodowlanych, według standardów stosowanych przy wycenie nieruchomości stanowi, jak wskazali, negatywne warunki środowiskowe dla zasiedlenia i wpływa na znaczne obniżenie wartości nieruchomości. Wyklucza to, jak twierdzą, możliwość inwestowania na należących do nich nieruchomościach w budownictwo mieszkaniowe i pozbawia ich prawa do pobierania pożytków z tym związanych. Dlatego też uważają, że doprowadzi to do ograniczenia prawa do dysponowania należącą do nich własnością gwarantowanego w art. 21 ust 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy Kodeks cywilny i istotnie ograniczy sposób wykonywania ich własności, co stanowi ograniczenie prawa określonego w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie wskazując, że ustalona w planie funkcja dla terenu 19.RM/RU stanowi kontynuację dotychczasowego użytkowania rolnego i wynika wprost z treści Studium, które w pkt 5.2.1 kierunków przewiduje możliwość zmniejszenia powierzchni terenów wyznaczonych do zabudowy i zainwestowania oraz pozostawienia ich w dotychczasowym użytkowaniu rolnym lub leśnym. Ponieważ na terenie nr [..] znajdują się grunty chronione klasy III, kontynuacja przeznaczenia rolniczego jest w tym przypadku jak najbardziej uzasadniona, gdyż przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze wymaga zgody właściwego ministra, a takiej zgody w trakcie opracowania planu nie uzyskano. Nadto organ wskazał, że sąsiedztwo terenu rolniczego nie stanowi naruszenia prawa własności właściciela innej nieruchomości, dla której przewidziano inną funkcję. Na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący wskazał, że teren należący do skarżących był w przeszłości terenem rolnym ale skarżący uzyskali decyzję o warunkach zabudowy, która respektuje uchwalony plan. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Podstawę prawną wniesionej przez skarżących skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016, poz. 446 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi: 1. zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej; 2. skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia; 3. zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4. skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie trzy pierwsze warunki dopuszczalności skargi zostały spełnione. Sąd stwierdził jednakże, że skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszyła ich indywidualny interes prawny. Skarga z art. 101 ust. 1 nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochron. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Skarżący są właścicielami działek nr [..]-[..], które objęte są ustaleniami skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki skarżących znajdują się w planie w jednostkach planistycznych oznaczonych symbolem 2.MN, 3.MN i 13.RM. Teren 2.MN i 3.MN przeznaczony został jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej a teren 13.RM przeznaczony został jako teren zabudowy zagrodowej, w którym dopuszcza się zabudowę zagrodową i usługi agroturystyki. Skarżący we wniesionej skardze sprzeciwiają się zaś ustaleniom § 12 skarżonego planu w części dotyczącej terenu oznaczonego jako 19.RM/RU, dla którego ustalono teren zabudowy zagrodowej oraz obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, bez ustalenia proporcji pomiędzy funkcjami. Działki skarżących nie znajdują się więc w jednostce planistycznej 19.RM/RU a oddzielone są od tego terenu drogą. Nie ulega wątpliwości, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego, jeżeli planowana zabudowa będzie związana z uciążliwościami dla jego nieruchomości. Chodzi przede wszystkim o to, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie nieruchomości sąsiedniej objętej planem, na której planowana jest realizacja inwestycji może obejmować przy tym nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1781/16, dostępny na stronie internetowej https://oirzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści § 12, dotyczącej terenu 19.RM/RU, nie wynika jednakże, aby ustalone w nim zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu mogły wywołać oddziaływanie zabudowy mogącej powstać na terenie 19.RM/RU na nieruchomości skarżących, oddzielone drogą, w sposób ograniczający ich uprawnienia. Podkreślić należy, że teren 19.RM/RU jako teren zabudowy zagrodowej oraz obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami ustalony został, na co wskazała Rada Gminy, jako kontynuacja dotychczasowego użytkowania rolnego tego terenu. Również, jak wskazał skarżący, teren działek skarżących był w przeszłości terenem rolniczym, a funkcja mieszkaniowa została na nim wprowadzona na skutek uzyskanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Poza tym należy mieć na uwadze, że B., dla którego uchwalono przedmiotowy plan, jest wsią, a zatem zabudowy rolnicze mogą być uznane za typowe, a nawet priorytetowe na takim terenie. Teren 19.RM/RU ma stanowić zabudowę zagrodową, przez którą należy rozumieć siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie działki siedliskowej. Inaczej rzecz ujmując, chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2860/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Działka siedliskowa to taka działka, na której rolnik mieszka i pracuje, a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerze). Tak więc na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2860/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż, czy budynek gospodarczy. Trudno w charakterze takiej zabudowy doszukiwać się oddziaływania na nieruchomość należącą do skarżących. Również w przeznaczeniu terenu 19.RM/RU do obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych nie można doszukać się oddziaływania na nieruchomość skarżących. Teren ten, co należy podkreślić, może zostać przeznaczony jedynie do obsługi produkcji a nie jako teren zabudowy produkcyjnej, który przewidziany został w planie na terenie oznaczonym symbolem P/U - teren zabudowy produkcyjnej oraz zabudowy usługowej. Ponadto, zgodnie z art. 553 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz.459) gospodarstwo rolne to grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo hodowlane to z kolei gospodarstwo przemysłowo-rolne, teren i zbudowania, w którym prowadzona jest uprawa roślin oraz hodowla zwierząt (np. ryb, krów, świń i ptactwa), a także produkcja, np. mięsa, mleka i jaj. Gospodarstwo ogrodnicze zaś ma na celu hodowanie i uprawianie roślin sadowniczych, warzywnych i ozdobnych oraz projektowanie, urządzanie i pielęgnowanie terenów zieleni. Trudno odnaleźć przepis prawa, który kształtowałby sytuację prawną skarżących i który mógłby zostać naruszony poprzez wprowadzenie na terenie 19.RM/RU takiego przeznaczenia. Powyższy zapis planu wprawdzie nie zakazuje ale i, wbrew twierdzeniom skarżących, nie zezwala na prowadzenie na tym terenie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, których to realizacja jest możliwa dopiero po spełnieniu wymagań wynikających z odrębnych przepisów prawa. Tym samym twierdzenie skarżących o możliwym szkodliwym oddziaływaniu prowadzonej na terenie 19.RM/RU działalności na ich warunki życia nie potwierdzają się, mając charakter wyłącznie hipotetycznych spekulacji kształtujących co najwyżej interes faktyczny nie podlegający ochronie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Subiektywne przekonanie skarżących o utrudnieniach w wykonywaniu prawa własności do należących do nich działek nr [..]-[..] nie może zaś zostać zakwalifikowane jako interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona część uchwały nie ogranicza, nie znosi i nie uniemożliwia realizacji prawa własności przysługującego skarżącym do tych działek, a tym samym nie narusza tych praw. W tym miejscu wyjaśnić należy, że podstawę prawną działań uchwałodawczych gminy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016, poz. 778), która w art. 3 ust. 1 powierzyła kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gminom i zaliczyła te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu, w tym z poszanowaniem zasady ochrony prawa własności. Pomimo tego, że prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które przewiduje m.in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąc w art. 6 ust. 1, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei, przyszłe możliwe oddziaływania inwestycji realizowanych na terenach objętych kwestionowanymi postanowieniami planu będą rozpatrywane w toku postępowań dotyczących konkretnych inwestycji, w szczególności z z zakresu prawa budowlanego, które stanowią właściwe forum do analizy wpływu projektowanych inwestycji na interesy osób trzecich i takiego ukształtowania warunków ich realizacji, ażeby interesy te nie ucierpiały ponad dopuszczalną miarę. Wobec tego uznać należy, że w kontekście art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wymogu materialnoprawnie ugruntowanego interesu prawnego bądź uprawnienia skarżący nie legitymują się naruszonym uprawnieniem, które kształtowałoby interes umożliwiający skuteczne zakwestionowanie § 12 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu 19.RM/RU, znajdującego się od ich nieruchomości po drugiej stronie drogi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając na względzie powyższe, Sąd odrzucił wniesioną w niniejszej sprawie skargę. O zwrocie wpisu Sąd orzekł zaś na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi oraz oceny prawidłowości zasad i trybu sporządzenia planu.