II SA/Gd 373/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.), Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Protokolant Starszy Referent Małgorzata Kuba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi K. W. K.-K. i B. K.-H. na postanowienie Wojewody z dnia 4 maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie przyznania nieruchomości zamiennej oddala skargę. Pismem z dnia 11 lipca 2005r. Urząd Miejski oświadczył, że doręcza w załączeniu K. W. K. – K. i B. K.- H. niżej wymienione pisma: 1/ decyzję Prezydenta Miasta znak [...] z dnia 11 lipca 2005r.- 2 egzemplarze 2/ uchwałę Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z dnia 27 maja 1959r.- 2 egzemplarze. Decyzją z dnia 11 lipca 2005r. Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 4 kwietnia 1959r. i z dnia 11 maja 1959r. w sprawie nadania prawa własności i oddania w posiadanie w idealnych połowach nieruchomości położonej w G. przy dawnej ul. B. nr [...], [...], [...], [...] / obecnie ul. R. [...]/, na rzecz W. K. i H. K. Natomiast uchwała Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z dnia 27 maja 1959r. dotyczyła zamiany nieruchomości położonej w G. przy ul. B. nr [...], [...], [...], [...] oraz w G. przy ul. C. nr [...] na nieruchomość położoną w G. ul. N. nr [...] na rzecz H. K. i W. K. H. K. i W. K. złożyły odwołanie zarówno od uchwały / decyzji/ Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, jak i od decyzji z dnia 11 lipca 2005r. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena dopuszczalności odwołania od decyzji / uchwały / Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 27 maja 1959r. , którą odwołujące zaskarżyły w całości, zarzucając jej: 1/ naruszenie art. 10 § 1 kpa polegające na uniemożliwieniu wypowiedzenia się stronom na temat zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie przed wydaniem decyzji, 2/ rażące naruszenie art. 7, 77 oraz art. 107 § 3 kpa polegające na niezebraniu żadnego materiału dowodowego , 3/ naruszenie art. 5 ustawy z dnia 29 maja 1957r. o uregulowaniu spraw własności niektórych nieruchomości na Ziemiach Odzyskanych i na terenach b. W.M. Gdańska / Dz. U. nr 31, poz. 137 ze zm./ poprzez przyjęcie , iż dopuszczalnym było przyznanie na podstawie przepisów w/ wym. ustawy nieruchomości zamiennej za nieruchomość , którą w trybie przepisów tej ustawy nadano na własność, 4/ naruszenie art. 8 kpa polegające na całkowitym poderwaniu zaufania stron do działalności organów administracji publicznej. Powołując się na powyższe okoliczności odwołujące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji / uchwały/ w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 4 maja 2006r. nr [...] działając na podstawie art. 134 kpa Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda przedstawił w pierwszej kolejności stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, podając, że decyzjami z dnia 4 maja 1959r. i 11 maja 1959r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nadało prawo własności i oddało w posiadanie w idealnych połowach nieruchomości położone w G. przy ul. B. [...], [...], [...] [...] W. K. i H. K. Natomiast uchwałą z 27 maja 1959r. nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej orzekło o przyznaniu nieruchomości zamiennej i zezwoleniu Wydziałowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej na dokonanie zamiany nieruchomości położonej w G. przy ul. B. [...], [...], [...], [...] na nieruchomość zamienną położoną w G. przy ul. N. [...] na rzecz H. K. i W. K. Pismem z dnia 17 lutego 2005r. spadkobierczynie w/ wym. tj. odwołujące się w niniejszej sprawie wystąpiły do Prezydenta Miasta z wnioskiem o zmianę ostatecznych decyzji nadających prawo własności nieruchomości położonych przy ul. B., poprzez przyznanie innej nieruchomości i wypłaceniu spadkobiercom odszkodowania w wysokości wartości rynkowej tych nieruchomości. W wyniku przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty, decyzją z dnia 11 lipca 2005r. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w sprawie nadania prawa własności i oddania w posiadanie nieruchomości położonych w G. przy ul. B. [...], [...], [...], [...]. Organ II instancji wskazał, że w uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, iż w wyniku przeprowadzonej analizy zebranych dokumentów w przedmiotowej sprawie oraz badania ksiąg wieczystych prowadzonych dla tej nieruchomości ustalono, że w dniu 29 kwietnia 1959r. i w dniu 13 maja 1959r. W. K. i H. K. złożyły wnioski w sprawie zmiany przedmiotowych decyzji w zakresie przyznania nieruchomości zamiennej, a następnie prowadzone było postępowanie zmierzające do uchylenia w/ wym. decyzji w zakresie ich przedmiotu tj. przydzielenia innego gruntu, na którym możliwe było by – uwzględniając ówczesne uwarunkowania planistyczne- zrealizowanie budownictwa jednorodzinnego. Na skutek odwołania od tej decyzji wniesionego przez K. W. K. – K. i B. K. H. oraz przez Prokuratora Okręgowego Wojewoda decyzją z dnia 4 maja 2006r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odnośnie odwołania od uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 27 maja 1959r. organ II instancji powołał się na przepis art. 134 kpa. W myśl tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania . Organ wskazał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego / a więc pomimo, że została wydana , nie została stronie doręczona lub ogłoszona/ albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno- techniczną. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie doręczenie pismem Urzędu Miejskiego w z dnia 11 lipca 2005r. stronom K. W. K. K. i B. K. – H. uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 27 maja 1959r. należy uznać za czynność czysto materialno- techniczną, od której nie przysługuje wniesienie odwołania do organu wyższej instancji. Powołując się na powyższe organ orzekł o niedopuszczalności odwołania. K. W. K. – K. oraz B. K. – H. wniosły skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając postanowieniu : 1/ naruszenie przepisów postępowania , mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a/ art. 134 kpa polegające na przyjęciu, iż niedopuszczalnym jest odwołanie stron od decyzji/ uchwały/ z dnia 27 maja 1959r. b/ art. 8 kpa polegające na poderwaniu zaufania stron do działania organów administracji publicznej. Powołując się na powyższe wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przyznanie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że stanowisko organu administracji jest niesłuszne, gdyż przede wszystkim nie wyjaśniono dlaczego Urząd Miejski doręczył stronie pismo- uchwałę z 27 maja 1959r., chociaż miał pełną świadomość , iż strony przecież znają treść tej uchwały. Nie można zatem uznać, że chodzi jedynie o czynność " poinformowania" stron, skoro o jej treści już dawno / bo od roku 1999r/ mają informację . Skarżące podniosły, że celem organu I instancji było wprowadzenie tej decyzji do obrotu, by następnie umorzyć postępowanie w drugiej sprawie wszczętej w trybie art. 155 kpa. Takie postępowanie, jak to zarzuciły skarżące w sposób oczywisty godzi w zasadę zaufania do działania organów administracji publicznej. Skarżące wskazały, że wprawdzie Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji z dnia 11 lipca 20054r. o umorzeniu postępowania, lecz nic nie stoi na przeszkodzie , aby organ I instancji / nie będąc związany wytycznymi organu II instancji/ ponownie wydał decyzję o umorzeniu postępowania , mając argument, że właśnie teraz / skoro Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania/, decyzja / uchwała z 27 maja 1959r./ jest tym bardziej ostateczna. Skoro zatem nie ma wątpliwości , że uchwała z dnia 27 maja 1959r. jest decyzją administracyjną , to trudno dociec, na jakiej podstawie Wojewoda stwierdził, że samo doręczenie tej decyzji stanowi w chwili obecnej jedynie czynność materialnoprawną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu ponownie wskazał, że w jego ocenie doręczenie przez Urząd Miejski przy piśmie z dnia 11 lipca 2005r. Uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej stanowiło jedynie czynność materialno- techniczną, informację udzieloną przez organ, której nie można uznać za wydanie decyzji administracyjnej. Wniesienie odwołania od czynności organu administracji publicznej, które nie jest decyzją a stanowi np. czynność materialno- techniczną nie jest dopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skargę uznać należy za nieuzasadnioną, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, przy czym Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę miał na uwadze również materiał dowodowy zebrany w sprawie II SA/ Gd. 186/ 05. Zgodnie z art. 134kpa stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powyższy przepis stanowi podstawę do badania we wstępnej fazie postępowania przed organem odwoławczym dopuszczalności odwołania. Trafnie organ administracji wskazał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy zatem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno- techniczną. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 kpa lub odwołanie zawiera braki formalne, np. wynikające z art. 64 kpa. W sprawie niniejszej nie zaistniały podstawy niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych , gdyż skarżące posiadają przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Natomiast w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ administracji jest związany wyłącznie decyzją , która została w prawidłowy sposób doręczona lub ogłoszona. W okolicznościach niniejszej sprawy uchwała Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 27 maja 1959 r. nie została doręczona ani ogłoszona stronom, nie została więc wprowadzona do obrotu prawnego i nie wiąże stron ani organu. Strony wprawdzie złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności tej uchwały ,doręczonej stronom przy piśmie z dnia 11 lipca 2005r. lecz ostatecznie postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności decyzją Wojewody z dnia 28 lutego 2006r. zostało umorzone. Uchwała /decyzja/ z dnia 27 maja 1959r. nie została stronom doręczona ani ogłoszona, nie została więc wprowadzona do obrotu prawnego i nie wiąże stron ani organu . Jak to wyżej wskazano nie służy odwołanie od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego , tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Zatem doręczenie stronom przy piśmie z dnia 11 lipca 2005r. wyżej wymienionej uchwały może mieć, jak to ustalił organy charakter czynności czysto informacyjnej, technicznej od której to czynności odwołanie nie przysługuje. W konsekwencji powyższego uznać należy, jak to zasadnie uznał organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie czynność organu administracyjnego podjęta w dniu 11 lipca 2005r. nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność techniczną, od której to odwołanie nie przysługuje. Mając na uwadze powyższe i fakt, że zarzuty skarżących nie znalazły uzasadnienia w niniejszej sprawie Sąd, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami), oddalił skargę.