II SA/Gd 373/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Wojewody z dnia 28 kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 19 lutego 2009 r., nr [...]. Decyzją z dnia 19 lutego 2009 r., Starosta na podstawie art. 104 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, podając za przyczynę tego rozstrzygnięcia brak pozytywnego uzgodnienia koncepcji budowy budynku pijalni wód "A" w miejscowości U.. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 31 grudnia 2008 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę ww. przedsięwzięcia. Na skutek ujawnionych braków dokumentacji projektowej Starosta, postanowieniem z dnia 27 stycznia 2009 r., nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia stwierdzonych naruszeń przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym wypełnienia postanowień § 3 ust. 4 pkt 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta U. pn. "[...]". Zapis tego paragrafu brzmi: "koncepcje nowej zabudowy i przebudowy oraz urządzenia terenu wraz z ogrodzeniem i małą architekturą należy uzgodnić wstępnie z architektem miejskim". W reakcji na powyższe pełnomocnik inwestora, w wyznaczonym do tego celu terminie, dokonał uzupełnień wadliwej dokumentacji projektowej, natomiast w zakresie przedłożenia uzgodnienia architekta miejskiego poddał w wątpliwość celowość i umocowanie prawne tego wymogu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B Spółka z o.o. w S. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 35 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż wniosek oraz projekt strony skarżącej jest niezgodny z przepisami planu miejscowego, -art. 106 § 1 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie okoliczności, iż strona skarżąca nie posiada procesowej możliwości wzruszenia rozstrzygnięcia podjętego przez komisję urbanistyczno-architektoniczną i architekta miejskiego, - art. 80 w zw. z art. 106 § 1 K.p.a. w zw. z pkt 4 ppkt 10 uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 24 lutego 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta U. pn. "[...]" poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkującą uznaniem istnienia braku wymaganej w sprawie opinii, - art. 35 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. art. 78 Konstytucji RP - poprzez pominięcie okoliczności, iż strona skarżąca została pozbawiona możliwości ochrony swoich praw w procesie inwestycyjnym. Odwołująca się spółka wskazała, iż wymaganie od inwestora powyższego uzgodnienia jest sprzeczne z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2009 r., Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że negatywne uzgodnienie architekta miejskiego koncepcji nowego budynku pijalni wód "A" na działce nr [...] przy ul. [...] w U. czyli występującej sprzeczności rozwiązań projektowych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w U. pn. "[...]", jest przeszkodą do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia spółce B pozwolenia na budowę tego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie powołał się na art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ powołał się na zasadę tzw. władztwa planistycznego gminy, pozwalającego na kształtowanie przez gminę – poprzez ustalenia planu miejscowego – zasad zagospodarowania przestrzeni. Skargę do Sądu wniosła B Spółka z o.o. w S., domagając się uchylenia decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że ustalenia części opisowej planu miejscowego, który stanowi akt prawa miejscowego, podlegają identycznym regułom wykładni, jakie stosuje się wobec każdego innego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Pierwszeństwo, przy interpretacji normy prawnej, mają w tym przypadku reguły wykładni gramatycznej (literalnej), zaś w razie problemu z odczytaniem znaczenia przepisu zastosowanie znajdują pozostałe reguły, tj. wykładnia systemowa, a następnie celowościowa. W ocenie strony skarżącej, już samo zastosowanie reguł wykładni gramatycznej do przepisu § 3 pkt 4 ppkt 10 uchwały Rady Miejskiej z dnia 24 lutego 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta U. pn. "[...]" wskazuje na fakt, iż nie może on być zastosowany w procedurze uzyskiwania pozwolenia na budowę w brzmieniu ustalonym przez organy obu instancji. Skarżąca powołując się na art. 32 ust 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego wskazała, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Uzgodnienie, wyrażenie zgody lub opinii, o których mowa w ust. 1 pkt 2, powinny nastąpić w terminie 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych rozwiązań. Nie zajęcie przez organ stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań. Strona skarżąca nie neguje, iż samo brzmienie przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie nasuwa żadnych istotnych trudności interpretacyjnych i stanowi, że "pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim /ust. 1/ uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów /ust. 1 pkt 2/" ,zaś uzyskanie wskazanych w powołanym przepisie pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów należy rozpatrywać w kategorii obowiązków inwestora. Chodzi w tym przypadku o rozstrzygnięcia, które swoją podstawę posiadają w przepisach szczególnych, zaś kwestia właściwości rzeczowej poszczególnych organów administracji wynika z właściwych przepisów prawa materialnego, zależnie od miejsca lokalizacji i charakteru projektowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, tj. o uzgodnienia np. z wojewódzkim konserwatorem zabytków w trybie ustawy o ochronie zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Skarżąca wskazała również, iż jako organ współdziałający w postępowaniu nie może być jednak uznawany Architekt Miejski, i to zarówno w znaczeniu ustrojowym (wg ustawy o samorządzie gminnym), jak również w znaczeniu procesowym wg przepisów kpa. Jest to bowiem tylko i wyłącznie konkretna funkcja urzędnicza, wynikająca z wewnętrznej struktury jednostki organizacyjnej (urzędu) danego organu administracji, jakim jest w tym wypadku Burmistrz . Żaden przepis ustrojowy, ani procesowy rangi ustawowej nie wyposaża bowiem Architekta Miejskiego w kompetencje do udziału w postępowaniu i nie nadaje mu uprawnień organu administracji. Ponadto skarżąca podniosła, iż niezgodność wymogu określonego w § 3 pkt 4 ppkt 10 uchwały Rady Miejskiej z dnia 24 lutego 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta U. pn. "[...]" zachodzi nie tylko w stosunku do przepisów prawa materialnego (prawo budowlane), lecz także w stosunku do przepisów procedury administracyjnej a obowiązek jej stosowania nałożony został na organ właściwy w sprawach pozwolenia na budowę. Treść ustalenia planu wskazuje na wymóg "wstępnego uzgodnienia koncepcji", które to uzgodnienie winno następować co najmniej w trybie art. 106 § 1 kpa. Inne założenie, potwierdzone m in. treścią pisma Architekta Miasta U. z dnia 23 grudnia 2008 r., pozwala nie tylko na uznanie sprzeczności tego warunku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz również jawić się może jako rozwiązanie niekonstytucyjne i przeciwne z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z treścią którego - każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Z uwagi zatem na okoliczność, iż architekt miejski nie jest organem administracji upoważnionym ustawowo do wyrażania zgody w danym przedmiocie, jak również jego rozstrzygnięcie nie następuję w ściśle określonej przepisami proceduralnymi formie procesowej - strona skarżąca została pozbawiona jakiejkolwiek możliwości ochrony swoich praw w procesie inwestycyjnym. Ochrona praw inwestora oraz charakter prawny aktu/czynności architekta dają nawet podstawy do przyjęcia, iż wydanie lub nie wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej - które musi podlegać weryfikacji w zakresie i na zasadach określonych w kpa. W ocenie skarżącej na podstawie treści w/w przepisu § 3 pkt 4 ppkt 10 planu miejscowego nie można sformułować normy ograniczającej zasadę konstytucyjną, zaś rozwiązanie przyjęte w planie uniemożliwia dalsze postępowanie zarówno w toku instancji administracyjnej, jak też dopuszczalność drogi sądowej. Już samo to, uzasadnia odstąpienie od nazbyt rygorystycznej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaką przyjęły organy I i II instancji. Skarżąca wskazała, że ustalenie przyjęte przez Gminę w w/w zakresie w planie miejscowym, nie jest również zgodne z przepisem art. 94 Konstytucji RP. Zgodnie z jego treścią, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej w województwie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania. Treść ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "milczy" w przedmiocie rozwiązań kompetencyjnych przewidzianych dla architekta miejskiego, a zatem nie jest zgodne i nie odpowiada treści zasady tzw. władztwa planistycznego gminy, na którą wskazał organ odwoławczy. Władztwo planistyczne gminy zostało bowiem "ujęte" w kompetencji Rady Gminy do ustalania zasad zagospodarowania przestrzeni wyznaczonych poprzez regulację art. 15 ustawy (tj. gmina realizuje swoje uprawnienia poprzez przyjęcia w planie określonych warunków zabudowy, w tym m.in. gabarytów obiektów budowlanych, ustalanie przeznaczenia danego terenu pod różnego rodzaju funkcje, ustalanie zasad podziału czy scalania nieruchomości). Skarżąca podniosła nadto, iż nie podziela stanowiska, "iż aspekt uzgodnienia winien nastąpić co najmniej na etapie projektowania budynku, przed złożeniem formalnego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę " pomimo treści przepisu § 3 pkt 4 ppkt 10 planu miejscowego wskazującego na wymóg "uzgodnienia wstępnego". W ocenie spółki pojęcie "wstępnie uzgodnić" nie powinno posiadać charakteru obligatoryjnego i definitywnie przesądzającego o kształcie proponowanej koncepcji architektonicznej, a przepis planu miejscowego winien być odczytywany przez organy orzekające w sprawie ewentualnie jako wymóg uzyskania opinii, która nie posiada charakteru wiążącego, lecz jedynie pomocniczo winno ukierunkowywać organ do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie i zbadania przedłożonego projektu i koncepcji pod kątem zaleceń architekta miejskiego. Oparcie się bowiem, na wiążącym charakterze pisma (decyzji) architekta miejskiego powoduje ten skutek, iż w istocie wkracza on "wyprzedzająco" w materię zastrzeżoną dla organu architektonicznego, któremu w razie braku uzgodnienia koncepcji architektonicznej nie pozostaje nic innego jak wydanie negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ponieważ nałożenie obowiązku wstępnego uzgodnienia z architektem miejskim koncepcji nowej zabudowy oraz przebudowy i urządzenia terenu wraz z ogrodzeniem i małą architekturą, określony w § 3 pkt ppkt 10 uchwały Rady Miejskiej w Ustce z dnia 24 lutego 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta U. pn"[...]" (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 35, poz. 693) - dalej jako uchwała Rady Miejskiej, nie znajduje podstawy w upoważnieniu ustawowym. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, na co wskazuje wprost art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej jako u.p.z.p. Akty prawa miejscowego należą do hierarchicznie zbudowanego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Hierarchiczność systemu polega na tym, że różnicuje on źródła prawa wedle "ważności" mocy obowiązywania. Konsekwencją tego, a zarazem warunkiem koniecznym do funkcjonowania takiego systemu jest wymóg zgodności i niesprzeczności norm prawnych wynikających ze źródeł prawa niższego rzędu z normami prawnymi wynikającymi ze źródeł prawa hierarchicznie wyższych. Zwłaszcza, że w hierarchicznie zbudowanym systemie źródeł prawa, źródła hierarchicznie niższe znajdują podstawę swojego obowiązywania w aktach hierarchicznie usytuowanych wyżej. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP hierarchia źródeł prawa w polskim porządku prawnym przedstawia się następująco: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Te ostatnie, stosownie do art. 94 Konstytucji RP ustanawiane mogą być jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (tzw. podustawowe źródła prawa). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego trafnie wskazano, iż określone w art. 94 Konstytucji wymogi wydawania aktów prawa miejscowego dają organom je wydającym pewien zakres swobody w ich stanowieniu (zob. wyrok TK z 8 lipca 2003 r. w sprawie P. 10/2002). Nie dopuszczalne jest jednak, aby normy prawne zawarte w aktach prawa miejscowego nie znajdowały podstawy (podmiotowej i przedmiotowej) w przepisach ustawy lub, żeby zakresem regulacji wychodziły poza granice przedmiotowego ustawowego upoważnienia, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Upoważnienie podmiotowe dla Rady Miejskiej do uchwalenia planu miejscowego nie budzi żadnych wątpliwości, jednakże nałożenie na obywatela omówionego na wstępie obowiązku w postanowieniach planu, jest w ocenie Sądu wyjściem poza granice ustawowego upoważnienia, polegającym na nałożeniu obowiązku na obywatela bez upoważnienia do tego wynikającego z ustawy z jednej strony oraz wkroczeniem zakresem regulacji w materię uregulowaną przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - dalej jako prawo budowlane. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że upoważnienie przedmiotowe dla planów miejscowych (określenie kwestii, jakie w planie powinny i mogą być określone), znajduje się w art. 15 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Przepis ten określa obligatoryjne oraz fakultatywne uregulowania planów miejscowych. Do tych pierwszych należą: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy; granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Z kolei postanowienia fakultatywne to: granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości; granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej; granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji; granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8; granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych; granice pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady. Przedstawiony powyżej katalog spraw przekazanych przez ustawodawcę do uregulowania w planach miejscowych jest katalogiem zamkniętym. W ustawie o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym ani w innych obowiązujących ustawach brak jest upoważnienia dla Rady Miejskiej do ustalania w planach miejscowych innych norm prawnych niż dotyczących powyżej wymienionych kwestii. Z analizy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. wynika jednoznacznie iż, plan miejscowy określa - konkretyzuje - wyłącznie materialnoprawne zasady ustalania przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Regulacja taka zgodna jest zresztą z funkcją planu miejscowego wskazaną w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. W katalogu z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., ani w innych przepisach ustawowych brak jest upoważnienia dla Rady Miejskiej do określania w planie miejscowym ani innym akcie prawa miejscowego norm prawnych regulujących postępowanie administracyjne dotyczące "zabudowy, przebudowy, urządzenia" tak jak ma to miejsce w § 3 pkt 4 pkt 10 uchwały Rady Miejskiej. Pomijając niejasność tego sformułowania, w istocie rzeczy na gruncie niniejszej sprawy stało się ono przesłanką odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym Rada Miejska dokonała ingerencji w określoną przepisami prawa budowlanego procedurę uzyskiwania pozwolenia na budowę. Takie działanie Rady Gminy uznać należy za niedopuszczalne. Nie znajduje ono podstawy w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. ani innych przepisach tej ustawy. Brak takiej kompetencji także w prawie budowlanym, ani innych aktach prawnych rangi ustawowej. Rada Miejska jak wspomniano o tym wcześniej, może w palnie miejscowym określić zasady tworzenia koncepcji zabudowy, przebudowy itp., nie ma jednak żadnego normatywnego wpływu na postępowanie administracyjne w tym zakresie. Nie sposób zgodzić się, że stanowiskiem organów administracyjnych, że przedmiotowe unormowanie znajduje podstawę w zasadach ogólnych planowania przestrzennego. Z zasad tych nie sposób wywieźć upoważnienia ani przedmiotowego, ani podmiotowego dla konkretnego organu administracyjnego do konstruowania norm prawnych w aktach prawa miejscowego. Zasady te powinny być wytycznymi dla organów przy stanowieniu konkretnych postanowień planu miejscowego, ale jedynie w zakresie wyraźnie wskazanym przez art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., ewentualnie innej ustawy, jeśli by takie upoważnienie zawierała. Wskazać również należy, że kwestia pozwolenia na budowę w tym postępowanie w sprawie jego uzyskania zostały uregulowane w rozdziale 4 prawa budowlanego. Art. 32 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego stanowiący, że jedną z przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę jest uzyskanie wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień, opinii innych organów może mieć zastosowanie jedynie wtedy, gdy obowiązek ich uzyskania znajduje oparcie w obowiązującym prawie. W przedmiotowej sprawie, wobec barku upoważnienia ustawowego do nałożenia przez Radę Miejską na inwestora obowiązku uzgodnienia wstępnego z architektem miejskim koncepcji zabudowy, nie można przyjąć, żeby zaistniał obowiązek, o którym mowa w powyższym przepisie, konsekwencją, czego brak takiego uzgodnienia wstępnego nie mógł być podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Już na marginesie wskazać jedynie należy, że art. 32 ust. 1 pkt 2 mówi o "innych organach", natomiast jak słusznie podniósł skarżący architekt miejski nie jest organem administracji publicznej, a jedynie pracownikiem urzędu miejskiego i nie ma ustrojowo określonej kompetencji do dokonywania jakichkolwiek uzgodnień w ramach postępowania administracyjnego. Może on działać jedynie na podstawie upoważnienia i w imieniu burmistrza, który jest organem administracji publicznej właściwym w określonych ustawowo sprawach. Odnosząc się do obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, tj. sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z postanowieniami planu miejscowego, to uznać należy, iż odnosi się on wyłącznie do postanowień planu miejscowego zgodnych z upoważnieniem ustawowym. Postanowienia planu nie znajdujące podstawy ustawowej do ich wprowadzenia albo sprzeczne z regulacją ustawową nie powinny stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. prawa budowlanego. Konkludując powyższe rozważania Sąd doszedł do wniosku, że § 3 pkt 4 ppkt 10 spornej uchwały Rady Miejskiej jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 i 3. u.p.z.p. ponieważ stanowi normę prawną wykraczającą poza zakres przedmiotowego upoważnienia ustawowego dla Rady Miejskiej, w którym ustawodawca określił, co powinno lub może znajdować się w postanowieniach planów miejscowych. Ponadto norma prawna wynikająca z § 3 pkt 4 ppkt 10 uchwały Rady Miejskiej swym zakresem przedmiotowym wkracza w materię uregulowaną ustawą Prawo budowlane - procedurę wydawania pozwolenia na budowę - co z punktu omówionego na wstępie warunku zgodności aktów prawnych niższego rzędu z aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi jest niedopuszczalne i także stanowi o niezgodności tego przepisu z ustawą. Wobec tego, że w niniejszej sprawie Sąd nie rozstrzygał skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Ustce w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a jedynie skargę na decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę, nie było możliwości wyeliminowania wadliwego przepisu z obrotu prawnego. Jednakże zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Z tego należy wywieźć kompetencję Sądów do badania legalności podustawowych aktów normatywnych (w tym aktów prawa miejscowego) (zob. wyrok NSA z 19 listopada 2001 r. w sprawie FSA 3/2001, opubl. w ONSA 2002, nr 2, poz. 49). W przypadku uznania przez Sąd, iż konkretny akt prawny (lub jego cześć) są wadliwe, Sąd odmawia jego zastosowania rozstrzygając konkretną sprawę. Podkreślić wymaga, że nie prowadzi to do eliminacji zakwestionowanej normy prawnej systemu prawa, a jedynie do niezastosowania jej w konkretnej sprawie (zob. M. Bogusz, Wadliwość aktów prawa miejscowego. Studium z zakresu prawa administracyjnego. Gdańsk 2008, s. 96 i n., oraz powołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego). Wobec uznania wadliwości spornego przepisu Uchwały Rady Miejskiej, bezprzedmiotowe stało się odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi odnoszących się w istocie do błędnej interpretacji tegoż przepisu. Zaznaczyć należy, że w przedmiotowej sprawie eliminacja zaskarżonych decyzji nastąpiła z powodu naruszenia przepisów art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 23 ust. pkt 2 prawa budowlanego, a także z powodu błędnej interpretacji § 3 pkt 4 ppkt 10 spornej uchwały. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji prowadząc postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, nie zastosuje normy prawnej wynikającej z § 3 pkt 4 ppkt 10 uchwały Rady Miejskiej z dnia 24 lutego 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta U., pn."[...]". Przy ewentualnej kontroli instancyjnej organ II instancji zwróci szczególną uwagę na ten aspekt sprawy.