II SA/Gd 375/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący s. NSA: Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: s. NSA: Jan Jędrkowiak s. WSA: Janina Guść Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skarg J. F. na decyzję Wojewody z dnia 2 stycznia 2001 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania ocieplenia uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego z dnia 20 listopada 2000 r., nr [...] oraz zasądza od Wojewody na rzecz J. F. 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 20 listopada 2000 r. nr [...] Starosta Powiatowy wniósł sprzeciw od zgłoszenia J. F. oraz G. i H. I. w sprawie przystąpienia do wykonywania ocieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego dwurodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w L. oraz zobowiązał inwestorów do uzyskania pozwolenia na budowę na wykonywanie robót dociepleniowych metodą lekką – mokrą, ponieważ ich realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania J. F., decyzją z dnia 2 stycznia 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że zgłoszone przez odwołującą się roboty budowlane polegające na ociepleniu budynku płytami styropianowymi stanowią remont obiektu, którego wykonanie spowoduje zmianę elewacji budynku, a w konsekwencji wpłynie na zmianę jego wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miasta L. Tym samym, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), w świetle którego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, jeżeli nie wpływa on na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast, rozpoczęcie i prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych wymaga od inwestora uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z dokonanymi ustaleniami uznał wniesiony przez organ I instancji, na podstawie art. 30 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, sprzeciw za zasadny. Zasadnym również było nałożenie na odwołującą się obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J. F. Zdaniem skarżącej ocieplenie budynku to roboty budowlane będące remontem i przystąpienie do ich wykonania nie wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Natomiast przyjęcie przez organ, że wykonanie ocieplenia budynku doprowadzi do zmiany jego elewacji, a tym samym wpłynie na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy, wyłączając tym samym podjęcie tego rodzaju robót na podstawie zgłoszenia stanowi naruszenie przepisu art. 29 Prawa budowlanego. Wskazała, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest budynkiem wzniesionym około 1925 roku, o zniszczonej elewacji i roboty związane z ociepleniem budynku doprowadzą wyłącznie do naprawy jego elewacji – odtworzenia stanu poprzedniego, nie zaś do jej zmiany. Podniosła również, że sąsiednie budynki zostały już ocieplone zgłoszoną metodą, zatem za bezzasadne uznać należy stanowisko organu, że w wyniku wykonania przedmiotowych robót nastąpi zmiana wyglądu budynku w odniesieniu do otaczającej zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odsyłając do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym ustosunkował się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli wskazane przez stronę skarżącą. Kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem dokonywana jest przez Sąd w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji. Z tych względów, kwestia, czy wykonanie docieplenia (ocieplenia) budynku stanowi remont i wystarczającym jest zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru przystąpienia do wykonywania tego rodzaju robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czy też wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych określonych przepisami Prawa budowlanego, rozważona została przez Sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) obowiązujących w dniu 2 stycznia 2001 r. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W rozumieniu ustawy roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane). Stosownie do art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. W orzecznictwie sądu administracyjnego został wyrażony pogląd, że wykonanie docieplenia (ocieplenia) ścian rozumianego jako położenie na ścianę budynku warstwy z płyt styropianowych nie może być uznane za remont. Nie są to bowiem roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego. W wyniku dokonania ocieplenia powstaje nowy, dotychczas nie istniejący element budynku. Ponieważ tego rodzaju prac nie sposób zakwalifikować również do kategorii innych robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego i objętych wyłączeniem spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, stwierdzić należy, że ich rozpoczęcie i prowadzenie wymaga od inwestora uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt II S.A./Gd 2399/98, niepubl. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2001 r., sygn. akt IV S.A. 390/01, Wspólnota 2002/1/50, wyrok NSA z dnia 11 lutego 2002 r., sygn. akt II S.A./Ka 1008/00, niepubl., wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2002 r., sygn. akt II S.A./Gd 3159/01, niepubl.). W świetle powyższego błędna jest dokonana przez organy kwalifikacja zgłoszonego przez skarżącą zakresu robót budowlanych jako remontu (art. 29 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego), a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie skoro skarżąca zgłosiła w trybie przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zamiar wykonania robót budowlanych, które nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, Starosta Powiatowy powinien był ograniczyć się do wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu, uzasadnionego tym, że dla przedmiotowej inwestycji wymagane jest z mocy prawa uzyskanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych. Brak było tym samym podstaw prawnych do nakładania w drodze decyzji administracyjnej obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy obowiązek taki wynika z mocy prawa (por. J. Siegień: Prawo budowlane. Komentarz. Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2001. str. 191). Zgodnie z art. 141 § 4 zd. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), dokonana została zmiana art. 29 ust. 2 tej ustawy, w którym w pkt 4 lit. a) zwolniono od uzyskania pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na ociepleniu ścian budynków o wysokości do 12 m. Zatem kwalifikacji robót polegających na dociepleniu budynku i rozstrzygnięcia kwestii, czy ich wykonanie wymaga jedynie zgłoszenia, czy też uzyskania przez skarżącą pozwolenia na budowę, organy administracji architektoniczno-budowlanej winny dokonać na podstawie przepisów tej ustawy obowiązującej w dacie ponownego rozpatrywania sprawy. W świetle powołanego art. 29 ust. 2 pkt 4 lit. a) zmienionego Prawa budowlanego organ powinien ustalić, czy wysokość budynku, który skarżąca zamierza ocieplić nie przekracza 12 m. W sytuacji, gdy ustalenia faktyczne pozwolą na uznanie, że zgłoszony zakres robót podlega zgłoszeniu, to chcąc wyjaśnić kwestię dostosowania elewacji budynku do otaczającej zabudowy, organ – korzystając z uprawnień określonych art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego – winien wezwać skarżącą do przedłożenia rysunków, szkiców, czy też innej dokumentacji, która potwierdzałaby, że wykonanie przez nią ocieplenia budynku nie wpłynie na zmianę jego wyglądu w odniesieniu do otaczającej go zabudowy. Natomiast, gdy organ ustali, że do wykonania zgłoszonych przez skarżącą robót wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych, winien ograniczyć się do wniesienia sprzeciwu. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku, z tym że ponieważ art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).