II SA/Gd 375/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 22 października 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Z. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2008r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z dnia 19 grudnia 2007r. Nr [...], którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku o funkcji mieszkalno-usługowej usytuowanego na działkach Nr [...] i Nr [...] u zbiegu ulic [...] i [...] w L.. Skarżąca domaga się uchylenia decyzji organu II instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez Kolegium: Burmistrz Miasta decyzję z dnia 19 grudnia 2007r. Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji. Planowane zamierzenie znajduje się na terenie gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji uznał, że w rozpatrywanym przypadku nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), tj. brak zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, a zatem nie ma podstaw do ustalenia warunków zabudowy. W złożonym odwołaniu Z. Ł. zakwestionowała przedmiotową decyzję i wniosła o jej zmianę uważając, że zamiar inwestycyjny spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto stwierdziła, że odległość przepompowni ścieków od ściany istniejącego budynku jest większa niż 15 m, a więc istnieje możliwość jego rozbudowy. Rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie nadzoru instancyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławczego wskazało, że postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003r. Nr 80, poz. 717). Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 - 5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 ), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 ), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do wyżej cytowanej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003r., Nr 164, poz. 1588 ) wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6). Uznając zaskarżoną decyzję za właściwą po analizie przedstawionego materiału dowodowego, Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istniała możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednakże przepis odrębny, o którym mowa wart. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, spowodował uniemożliwienie wydania decyzji pozytywnej ustalającej takie warunki. Przepisem tym jest § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Regulacja tam zawarta zakazuje w strefie 15 m od zbiornika gnilnego lokalizowania otworów okiennych i drzwiowych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Natomiast ze złożonego wniosku wynika, że na działce o Nr [...] w L. inwestor zamierza dobudować część garażową na parterze i mieszkalną na poddaszu wg. załączonej koncepcji architektonicznej. Planowana rozbudowa w całości mieści się w strefie zakazu o której mowa powyżej. Skoro brak jest możliwości umieszczenia otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej części mieszkalnej, ten fragment obiektu nie może być lokalizowany w tej strefie. Stanowisko powyższe potwierdził także Państwowy Inspektor Sanitarny w L. w piśmie z dnia 12 listopada 2007r. Nr [...], w którym wykluczył możliwość rozbudowy budynku w okolicznościach o których mowa wyżej. Z uwagi na brak łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa wart. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 5- niezgodność decyzji z przepisami odrębnymi) organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skarżąca we wniesionej skardze zarzuciła Kolegium, że poprzez przyjęcie, iż zbiornik zlokalizowany na sąsiedniej działce o nr [...], jest osadnikiem gnilnym, a nie nowoczesną (niedużą) przepompownią, organ administracji publicznej błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie. Nadto organ nie ustalił jednoznacznie, czy obiekt przepompowni ścieków jest tożsamy ze zbiornikiem gnilnym, czy też jest innym podobnym zbiornikiem. Zdaniem skarżącej brak jest również ustalenia konkretnej odległości od przepompowni do planowanych otworów okiennych i drzwiowych. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez uznanie przez organ administracji pisma Sanepidu (Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L.) jako dowód w sprawie, podczas gdy Sanepid powinien wydać postanowienie umożliwiające kontrolę zasadności przyjętego stanowiska. Dodatkowo wskazała, że organ administracji dokonał błędnej oceny dowodów poprzez pominięcie stanowiska właścicieli przepompowni, które było sprzeczne ze stanowiskiem przyjętym przez Sanepid. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przed przystąpieniem do sedna rozważań wskazać należy na treść skierowanego do Sądu pisma skarżącej z dnia 11 sierpnia 2008 r. i na załączniki do tego pisma, tj.: "decyzję – pozwolenie na budowę obiektu, stronę 4 projektu budowlanego, mapę, akt notarialny". Z. Ł. w piśmie tym wyjaśnia, iż "zakupiła działkę [...] z przeznaczeniem na poprawę warunków zagospodarowania swojej, sąsiedniej działki i realizuje inwestycję wg. projektu budowlanego i pozwolenia na budowę uwzględniającego otwory okienne i drzwiowe od strony ulicy, zaś przepompownia ścieków zlokalizowana jest w znacznej odległości od tych otworów". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, której przedmiotem są warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr [...] i 90 w L. istnienie decyzji – pozwolenia na budowę, dotyczącej działki nr [...], na której ma być zlokalizowana rozbudowa wydaje się niezrozumiałe. Fakt istnienia decyzji, o której wyżej, zmienia całkowicie sytuację prawną skarżącej, która realizuje rozbudowę w oparciu o istniejącą w obrocie prawnym decyzję ostateczną. Można w takiej sytuacji postawić pytanie, dlaczego wnosi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, skoro przedsięwzięcie budowlane (realizowana rozbudowa) jest "legalna", co podnosi w pierwszym zdaniu uzasadnienia skargi. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że w dniu 20 września 2007 r. skarżąca Z. Ł. złożyła wniosek o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalno-usługową. Inwestycja miała być realizowana na działkach [...], [...] i [...], położonych przy ul. [...] w L.. Po wszczęciu postępowania (co nastąpiło w dniu 8 października 2007 r.), we wnioskowanym prze skarżącą przedmiocie (rozbudowy budynku o funkcji mieszkalno-usługowej na opisanych wyżej działkach) organ I instancji – Burmistrz Miasta warunkach w dniu 19 grudnia 2007 r. wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy w zakresie wnioskowanym. W uzasadnieniu decyzji w/w organ powołał się na stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. wyrażone w piśmie z dnia 12 listopada 2007 r. w którym to Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny odpowiadając na pismo Burmistrza Miasta z dnia 25 października 2007 r. informuje, że "wyklucza się możliwość rozbudowy budynku o funkcji mieszkalno-usługowej usytuowanego na działkach nr [...], 90 obręb 9, położonych u zbiegu ulic Targowa i [...] w L. o część mieszkalno-usługową na działce nr [...], obręb 9." W dalszej części pisma w/w stwierdza, że "W odległości ca 5,0 m od granicy posesji zlokalizowany jest osadnik do okresowego czyszczenia fekalii. Zgodnie z par. 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), odległość osadnika gnilnego od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna wynosić co najmniej – 15 m." Decyzję organu I instancji w zakresie przesłanek do odmowy wydania warunków zabudowy z w/w przyczyn podzielił organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję Burmistrza Miasta. Utrzymująca w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2008 r. jest przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie. Wracając do postawionego w skardze zarzutu "legalności" inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego, zwrócić należy uwagę, iż w okresie po wydaniu zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 8 kwietnia 2008 r., skarżąca wystąpiła do Starosty Powiatowego w L. z wnioskiem o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego do decyzji tego organu nr [...] z dnia 12 listopada 2007 r. o wydanie pozwolenia na rozbudowę. Decyzją z dnia 26 maja 2008 r. skarżąca uzyskała zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego do decyzji Starosty nr [...] z dnia 12 listopada 2007 r. i pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o część gospodarczą (kategoria III obiektu budowlanego), zlokalizowaną na działce nr [...] obr. [...] (bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...], [...], [...] obr. [...]) w miejscowości Lębork. W/w decyzja stała się ostateczna i na podstawie tej decyzji skarżąca w niniejszym postępowaniu konstruuje tezę o "legalności" inwestycji. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na różnicę, której skarżąca zdaje się nie zauważać. Wniosek z dnia 20 września 2007 r. o ustalenie warunków zabudowy (obejmujący również działkę nr [...]) dotyczy rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalno-usługową. Tymczasem jak wynika z załączonej (potwierdzonej za zgodność) kserokopii decyzji z dnia 26 maja 2008 r., wniosek z 8 kwietnia 2008 r. dotyczył wyłącznie zatwierdzenia zmian projektu budowlanego budynku mieszkalnego o część gospodarczą. Oznacza to, że decyzja z dnia 26 maja 2008 r. była przedmiotowo różna od zakresu postępowania w niniejszej sprawie. W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, że postępowanie o zatwierdzenie projektu zamiennego budowlanego wszczęte zostało w okresie późniejszym od postępowania o ustalenie warunków zabudowy, prowadzone było przez inny organ na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, oraz obejmowało odmienny przedmiot. Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi, należało je uznać za bezzasadne. W przedmiocie zarzutu wadliwego zakwalifikowania obiektu na działce nr [...] zdaniem skarżącej, nie znajdującego uzasadnienia w treści § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to wskazać tu należy na znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy pismo Dyrektora Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w L. z dnia 14 stycznia 2008 r. Z treści w/w pisma wynika m.in., że "obiekt przepompowni ścieków zlokalizowany na działce [...] stanowi okrągły zbiornik żelbetowy...". Znajduje się w nim "...komora robocza z osadnikiem, z której w zależności od poziomu zgromadzonych ścieków bytowych następuje przepompowywanie ścieków do systemu kanalizacji grawitacyjnej...". Powołany w podstawie prawnej wydanych decyzji § 36 ust. 1 pkt 1 stanowi, co następuje: "Odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej – od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych – 15 m." Opis zawarty w w/w piśmie M.P.W. i K. w L. uzasadnia stanowisko zakwalifikowania w/w obiektu do kategorii określonej w § 36 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia, w którym mowa jest o zbiornikach bezodpływowych na nieczystości ciekłe, ale również o "podobnych urządzeniach sanitarno-gospodarczych ". Trafne jest również ustalenie organu, że planowana rozbudowa mieści się w 15 m "strefie zakazu". Przypomnieć w tym miejscu należy, że wniosek skarżącego o wydanie warunków zabudowy dotyczył rozbudowy budynku poprzez zrealizowanie tej rozbudowy na działce [...] o część mieszkalno-usługową. Nie zasadny jest podniesiony w skardze zarzut, że stanowisko, jakie zajął "Sanepid", wymagało formy postanowienia. Należy bowiem zauważyć, że zaopiniowanie dokumentacji pod względem zgodności przedstawionych rozwiązań z wymaganiami higienicznymi i zdrowotnymi, winno spowodować wydanie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wyłącznie opinii w oparciu o art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wymienione wyżej przepisy nie zawierają jednakże podstawy prawnej do uruchomienia procedury administracyjnej i wydania postanowienia na podstawie art. 106 § 5 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu w Warszawie z dnia 6 października 2005 r. – sygn. akt OSK 734/04 – LEX nr 201369). Na koniec rozważań zauważyć należy, że w świetle wskazanego przepisu § 36 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowisko właściciela przepompowni nie miało znaczenia w sprawie, co czyni również i ten zarzut bezzasadnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.