II SA/Gd 375/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicza po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2011 r. na rozprawie sprawę ze skargi T. M. i A. M. na decyzję Wojewody z dnia 24 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta decyzją z dnia 15 grudnia 2010r., na wniosek T. M. i A. M., orzekł o zmianie decyzji Burmistrza Miasta z dnia 2 kwietnia 2002r., dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługową w przyziemiu na działce nr [...] obręb [...], przy ul. D. w R., zmienionej decyzją Burmistrza Miasta z dnia 19 sierpnia 2002r. oraz decyzją Starosty z dnia 27 kwietnia 2006r. Organ unieważnił projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji Burmistrza Miasta z dnia 2 kwietnia 2002r., zmienionej decyzją Burmistrza Miasta z dnia 19 sierpnia 2002r. oraz decyzją Starosty z dnia 27 kwietnia 2006r., w zakresie objętym projektem zamiennym i zatwierdził projekt budowlany zamienny obejmujący zmianę liczby kondygnacji budynku z trzech do pięciu oraz zmianę układu funkcjonalnego pomieszczeń na drugiej i trzeciej kondygnacji budynku realizowanego na działce nr [...] obręb [...] w R. Jednocześnie organ stwierdził, że pozostałe warunki decyzji Burmistrza Miasta z dnia 2 kwietnia 2002r. zmienionej decyzją Burmistrza Miasta z dnia 19 sierpnia 2002r. oraz decyzją Starosty z dnia 27 kwietnia 2006r. pozostają bez zmian. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że sprawa jest ponownie rozpatrywana po wydaniu przez Wojewodę decyzji kasacyjnej z dnia 11 stycznia 2010r. Na skutek tej decyzji organ postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2010r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym. Po uzupełnieniu przez inwestora projektu zawiadomiono strony i w piśmie z dnia 29 maja 2010r. Wspólnota Mieszkaniowa ul. K. [...] w R. zgłosiła uwagi. W odpowiedzi na te uwagi inwestor złożył wyjaśnienia w piśmie z dnia 21 czerwca 2010r. Po ponownej analizie akt sprawy organ I instancji potwierdził, że przedstawiony projekt budowlany jest kompletny, zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 18 czerwca 1998r., obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, wymaganiami ochrony środowiska, posiada wymagane prawem opinie, uzgodnienia, pozwolenia, sprawdzenia, jest wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Wobec spełnienia tych wymagań oraz złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie można było odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa ul. K. [...] w R. wniosła o jej uchylenie zarzucając, że projekt budowlany nie spełnia wymogów w zakresie ilości miejsc postojowych. Nie zgodziła się też na planowaną przez inwestora liczbę 5 kondygnacji. Wojewoda decyzją z dnia 24 lutego 2011r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że projektant miał obowiązek przeprowadzenia analizy oddziaływania projektowanego obiektu na budynek sąsiedni, stosownie do przepisów ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W materiale dowodowym brak jest analizy wysokości i odległości kominów istniejącego niższego budynku na działce sąsiedniej (nr [...]) w stosunku do projektowanego wyższego budynku na działce nr [...]. Nadto ekspertyza stanu konstrukcji z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego jest niespójna z projektem budowlanym w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych. Organ odwoławczy stwierdził też, że projektowany budynek przekracza dopuszczoną miejscowym planem ilość kondygnacji, tj. maksymalnie 4 kondygnacje pełne plus poddasze użytkowe. W ocenie Wojewody brak jest w aktach dowodu potwierdzającego tytuł prawny do dysponowania pasem drogowym pod zaprojektowanymi miejscami postojowymi. Nadto rozwiązanie dotyczące zapewnienia dostępności osób niepełnosprawnych do lokali mieszkalnych powinno być uzgodnione z właściwym rzeczoznawcą w zakresie BHP. Wskazując na powyższe uchybienia organ odwoławczy uznał, że sprawa wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stwierdził przy tym, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien wezwać inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego celem dostosowania do wskazanych przepisów prawa miejscowego, jak również prawa budowlanego. T. M. i A. M. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie: 1. art. 134 Kpa w zw zart. 21 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali poprzez niestwierdzenie niedopuszczalności odwołania i rozpatrzenie sprawy pomimo braku skutecznie wniesionego odwołania, 2. art. 6 Kpa poprzez rozstrzygnięcie w oparciu o kryteria pozaprawne, noszące znamiona dowolności, w zakresie interpretacji pojęcia poddasze, 3. art. 35 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne ustalenie, że projektowany budynek jest niezgodny z prawem i planem zagospodarowania przestrzennego i w efekcie uchylenie prawidłowej decyzji organu I instancji, 4. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 5. uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 18 czerwca 1998r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że projektowany budynek jest niezgodny z jego ustaleniami, 6. art. 8, art. 9, art.11 i 107 §3 Kpa poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji prawnych i faktycznych przesłanek rozstrzygnięcia. Wskazując na te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana przez Wojewodę na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 Kpa, organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z art. 138 § 2 Kpa wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przewidziany natomiast w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy w sytuacji stwierdzenia wadliwości decyzji organu I instancji, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby prowadzenia postępowania w znacznym zakresie. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 Kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 Kpa. Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 Kpa. Treść przepisu jednoznacznie wskazuje, że zaskarżoną decyzję można uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tylko zaistnienie tych warunków uzasadnia orzekanie kasacyjne. Skorzystanie z tej możliwości musi być wyjątkowe, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest orzekanie reformatoryjne. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, sprawa wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Wskazał też, w jakim zakresie należy przeprowadzić ponownie postępowanie. Zdaniem Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z uzasadnienie decyzji organu I instancji nie wynika, na jakiej podstawie stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa. Organ I instancji ograniczył się jedynie do opisania przebiegu postępowania i stanowisk stron. Już tylko ta okoliczność w ocenie Sądu uzasadniała wydanie kasacyjnej decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa, jako że należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części. Wskazać przy tym należy, że organ odwoławczy wydając decyzje kasacyjną nie przesądził sposobu rozstrzygnięcia. Oznacza to, że po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ma dokonać oceny zebranych dowodów i na ich podstawie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując jedynie okoliczności wymagające przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Dotyczy to również liczby kondygnacji, która powinna być zgodna z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprawa w tym zakresie wymaga wyjaśnienia przez organ I instancji, tym bardziej, że w uchylonej przez Wojewodę decyzji z dnia 15 grudnia 2010r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny obejmujący zmianę liczby kondygnacji budynku z trzech do pięciu. Zarzut dotyczący tej kwestii został podniesiony również w odwołaniu. To samo dotyczy wskazanych przez organ odwoławczy wymogów wynikających z przepisów określających warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z uwagi na brak wyjaśnienia i uzasadnienia tych kwestii w podjętym przez organ I instancji rozstrzygnięciu, brak było podstaw do zaakceptowania decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę i zatwierdzającej zamienny projekt budowlany. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Na obecnym etapie postępowania Sąd nie może odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności niezbędne jest bowiem przeprowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami je regulującymi. Zarzuty dotyczące naruszeń prawa materialnego mogą być rozpoznane przez Sąd dopiero wtedy, gdy organ II instancji podejmie w oparciu o nie merytoryczne rozstrzygnięcie albo uzna, że nie mają zastosowania w sprawie. Nadto wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skargi brak było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej ul. K. [...] w R. Odwołanie zostało podpisane przez G. S., jako upoważnioną do reprezentacji Wspólnoty. Z dołączonej do odwołania uchwały wspólnoty z dnia 13 marca 2009r. wynika natomiast, że zarząd w tej wspólnocie jest jednoosobowy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.