II SA/Gd 376/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 24 grudnia 2007 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. zwróciła się do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego branży spożywczej o powierzchni sprzedaży 900 m2 na działce nr [...] i części działek nr [...], [...], [...] i [...], położonych przy ul. P. w B. Postanowieniem z dnia 24 grudnia 2007 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej powoływana jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), Burmistrz zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej ww. wnioskiem. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził, że działki, na których planowana jest inwestycja, położone są na terenie, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie podjęto również uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla tego obszaru. Organ pierwszej instancji wskazał nadto, że zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Zdaniem organu, obowiązek sporządzenia planu miejscowego powstaje w wyniku przeznaczenia obszarów na określone cele na podstawie przepisów odrębnych lub wystąpienia na tych obszarach zjawisk lub obiektów przewidzianych tymi przepisami. Z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 2007 roku o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. nr 127, poz. 880) wynika, że dla pawilonu handlowego o powierzchni sprzedaży do 900 m2 występuje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Wobec powyższego - zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji należało zawiesić do czasu uchwalenia planu. W zażaleniu na powyższe postanowienie A Spółka z o.o. w P. wniosła o jego uchylenie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niezebraniu i nierozważeniu całego materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia, iż postępowanie winno zostać zawieszone. W uzasadnieniu zażalenia spółka wskazała, iż to ustalenia studium decydują o tym czy na danym terenie obowiązkowe jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aby zatem organ mógł zawiesić postępowanie na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, najpierw zobowiązany jest do dokonania ustaleń co do treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czego w niniejszej sprawie nie uczynił (nie wynika to bowiem z treści uzasadnienia kwestionowanego postanowienia). Postanowieniem z dnia 22 lutego 2008 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na treść art. 62 oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego i z tej przyczyny zasadnie zawiesił postępowanie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium stwierdziło nadto, że na terenie, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie przewiduje w tym miejscu tak dużego obiektu handlowego, w związku z czym - dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, niezbędna jest zmiana studium wraz z opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej inwestycji. W skardze na powyższe postanowienie A Spółka z o.o. w P. zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie obligatoryjne jest zawieszenie postępowania z uwagi na to, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, podczas gdy, zdaniem skarżącej Spółki, na przedmiotowym obszarze nie istnieje obowiązek sporządzenia planu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka powtórzyła argumentację zawartą w zażaleniu, a nadto stwierdziła, że organ mógłby zawiesić w niniejszej sprawie postępowanie na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie w sytuacji, gdyby w obowiązującym studium funkcjonował odpowiedni zapis, który przewidywałby na danym obszarze rozmieszczenie stosownych obiektów handlowych. Jeżeli takiego zapisu nie ma, to – zadaniem skarżącej - brak jest podstaw do zawieszania postępowania, a zatem organ winien badać, czy w sprawie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 61 ww. ustawy i wydać merytoryczną decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie skarżącej z przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że jeżeli w studium pewne tereny są przeznaczone pod lokalizację obiektów wielkopowierzchniowych, to wtedy wymagane jest uchwalenie planu. Gdy jednak studium na ten temat milczy, to nie ma przeszkód, aby ustalać warunki zabudowy dla tego typu inwestycji w drodze decyzji. Studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, a zatem nie wiąże organu w procesie podejmowania decyzji co do wydania warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt K 46/07, a opublikowanym w Dzienniku Ustaw nr 123, z dnia 11 lipca 2008 roku, pod pozycją 803, orzekł, że ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. nr 127, poz. 880) jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na skutek wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego odpadła podstawa zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, wskazywana przez organy obu instancji, oparta na ustaleniu, że skarżąca spółka zamierza wybudować obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży około 900 m2 oraz treści art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalonej przez art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Zgodnie bowiem z pierwotnym brzmieniem art. 10. ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst pierwotny: Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 717), obowiązującym do zmiany wprowadzonej ww. przepisem ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wprowadził zmianę w art. 10. ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na zastąpieniu wyrazów "powyżej 2.000 m2" wyrazami "powyżej 400 m2". Przedmiotowa zmiana, wskutek przytoczonego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przestała jednak obowiązywać z dniem 11 lipca 2008 roku. Zgodnie z art. 145a § 1 w zw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane postanowienie, od którego przysługuje zażalenie. Ponieważ - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, to należy przyjąć zasadę, że sąd administracyjny uchyla zaskarżone postanowienie, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej orzeczenia (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1360/97, nie publ. oraz z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt II SA 1294/99, nie publ.). Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonego orzeczenia ( tak J. Zimmermann w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1 z 2000 r., poz. 16, teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym). Skoro zatem w niniejszej sprawie stwierdzono naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu. Skoro zaś takie samo naruszenie prawa jest udziałem postanowienia organu I instancji, to na mocy ww. przepisu oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyleniu podlegało także to postanowienie. Z tych też przyczyn, na mocy powołanych wyżej przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 100 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organ administracji uwzględni zmianę stanu prawnego, wynikającą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., wydanego w sprawie o sygn. akt K 46/07.