II SA/Gd 378/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Wojewody z dnia 25 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatowego w S. z dnia 6 marca 2014 r., nr [...]. Decyzją z 25 kwietnia 2014 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z 6 marca 2014 r., odmawiającą uchylenia decyzji z 16 stycznia 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C. W. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości C., gm. U. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że 5 września 2012 r. do Starosty wpłynęło podanie R. L. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 16 stycznia 2012 r. z powodu braku udziału wnioskodawcy jako strony w prowadzonym postępowaniu. W związku z tym Starosta postanowieniem z 13 września 2012 r. wznowił przedmiotowe postępowanie, następnie 16 listopada 2012 r. wydał decyzję odmawiającą uchylenia przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że pomimo braku udziału R. L. w postępowaniu jako strony oraz wadliwości formalnych tego postępowania, decyzja ta była prawidłowa z punktu widzenia materialno - prawnych wymagań, a w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Od powyższego rozstrzygnięcia R. L. złożył odwołanie twierdząc, że nie zgadza się na posadowienie spornego budynku bezpośrednio na granicy działki nr [...] i [...], która jest jego własnością. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda uchylił decyzję Starosty z 16 listopada 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji celem zbadania, czy zostały zachowane formalne podstawy wznowienia postępowania, a zwłaszcza, czy został zachowany wskazany w art. 148 § 2 k.p.a. termin przewidziany na złożenie podania o wznowienie. Organ pierwszej instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał decyzję z 22 marca 2013 r., w której ponownie odmówił uchylenia decyzji z 16 stycznia 2012 r.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że nie został zachowany termin, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Od tej decyzji R. L. złożył odwołanie. Po dokonaniu analizy sprawy organ odwoławczy stwierdził, że ani ze spornej decyzji, ani z akt sprawy nie wynika kiedy skarżący dowiedział się o istnieniu tejże decyzji. W związku z tym uchylono decyzję Starosty i go zobligowano do ustalenia prawidłowej daty w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę organ pierwszej instancji wezwał R. L. do podania terminu, w którym dowiedział się o istnieniu ostatecznej decyzji. W odpowiedzi na wezwanie R. L. podał, że wiedzę taką uzyskał w dniach 1-5 września 2012 r.. W związku z tym Starosta uznał, że R. L. zachował termin do skutecznego żądania wznowienia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji decyzją z 3 października 2013 r. odmówił uchylenia decyzji z 22 marca 2013 r., w związku z decyzją z 16 listopada 2012 r., w związku z decyzją z 16 stycznia 2012 r.. Od tego rozstrzygnięcia R. L. złożył odwołanie. Wojewoda uchylił decyzję Starosty, ponieważ organ I instancji powołał podstawę prawną sprzeczną ze swoimi ustaleniami oraz odmówił uchylenia decyzji, które zostały uchylone przez organ wyższej instancji, w związku z tym sprawę ponownie przekazano do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Starosta po kolejnym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 6 marca 2014 r. odmówił uchylenia decyzji z 16 stycznia 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą C. W. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości C., gm. U.. R. L. i od tej decyzji złożył odwołanie. Rozpatrując merytorycznie sprawę Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty z 6 marca 2014 r. jest prawidłowa. Zaznaczył organ odwoławczy, że istotą wznowienia postępowania jest umożliwienie ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, z uwagi na wady w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji. Wady te zostały określone w art. 145 § 1 k.p.a. Podanie o wznowienie została oparte na przesłance braku udziału wnioskodawcy w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę dla C. W. Taka okoliczność odpowiada przyczynie wznowienia postępowania wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. W sytuacji, gdy składający podanie o wznowienie na podstawie prawnej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. twierdzi, że przysługiwał mu przymiot strony postępowania, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o jego wszczęciu. Tak więc Starosta prawidłowo postąpił wznawiając postępowanie w spornej sprawie. We wznowionym postępowaniu R. L. został uznany za stronę, czemu organ pierwszej instancji dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę fakt, że po wznowieniu postępowania organ jest ponownie zobligowany do przeanalizowania dokumentacji projektowej, w przedmiotowej sprawie organ dokonał takiej analizy na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Jak wynika z powyższych przepisów jedną z pierwszych czynności, którą powinien podjąć organ administracji architektoniczno - budowlanej jest przesądzenie o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub - w przypadku jego braku - z decyzją o warunkach zabudowy. Z analizy materiału dowodowego wynika, że dla zaplanowanej inwestycji Wójt Gminy dnia 2 grudnia 2011 r. wydał decyzję, z której wynika, iż linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki nr [...] w C., a więc budowa na granicy działki została dopuszczona. Na podstawie § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., 75, poz. 690 ze zm.) rozbudowa budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż 3 m (ściana bez otworów) lub 4m (ściana z otworami) od granicy z sąsiednią działką budowlaną jest dopuszczalna, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowa tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Po analizie projektu budowlanego orzekające organy przyjęły, że budynek planowany do rozbudowy zachowa szerokość ściany przylegającej do granicy działki. Zostanie nadbudowane poddasze, a w ścianie na granicy nie jest zaplanowany żaden otwór, ani okienny, ani drzwiowy. Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia, usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, czego Starosta w pierwotnym postępowaniu nie uczynił. Jednak obecnie właściciele sąsiedniej nieruchomości zostali uznani za stronę postępowania. Uznał Wojewoda, że ponowna ocena stanu sprawy prowadzi do wniosku, iż postępowanie - pomimo zaistnienia przesłanek formalnych do jego wznowienia - nie skutkuje żadną wadą materialną, która uniemożliwiałaby wydanie decyzji odpowiadającej w swojej istocie decyzji dotychczasowej. W takiej zaś sytuacji nie można uchylić decyzji kończącej postępowanie. Skargę na powyższą decyzję złożył R. L.wskazując, że budowa na granicy działek jest niezgodna z prawem, a konsekwencją takiej zabudowy jest konieczność wejścia inwestorki na jego działkę celem wykonania niektórych robót np. ocieplenia ściany, na co skarżący nie wyraża zgody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować jej uchyleniem przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając w granicach sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca nie mogły zostać pozostawione w obrocie prawnym. W przedmiotowej sprawie Sąd bowiem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić na wstępie należy, że przedmiotem oceny Sądu jest decyzja wydana w ramach postępowania wznowieniowego wskutek uznania, że skarżący, posiadając status strony, nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez swojej winy. Zatem postępowanie powinno zostać zakończone poprzez wydanie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a.. Należy w tym momencie podkreślić, że R. L., jako właściciel działki sąsiedniej, wobec zabudowy usytuowanej bezpośrednio na granicy działek powinien być strona postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przepis art. 151 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi: § 1. Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzje dotychczasowa, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. § 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wówczas prawidłowe rozstrzygnięcie winno obejmować nie tylko sformułowanie o odmowie uchylenia decyzji, ale także stwierdzenie, że jej wydanie nastąpiło z naruszeniem prawa. Organ I instancji nie zawarł w swoim rozstrzygnięciu tego stwierdzenia, a organ odwoławczy tego nie dostrzegł, co stanowi istotne naruszenie prawa procesowego i uzasadnia uchylenie obu rozstrzygnięć. Idąc dalej w kontroli legalności wydanych decyzji podkreślić należy, że przedmiotem postępowania po wznowieniu postępowania w sprawie jest zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a.: 1) ustalenie czy postępowanie w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a; 2) ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Istotą wznowionego postępowania jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Jeżeli organ stwierdzi którąkolwiek z kwalifikowanych wad proceduralnych, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., jest obowiązany badać sprawę tak jak gdyby nie była ona w ogóle rozpoznana. Bada na nowo okoliczności faktyczne sprawy i wszystkie jej uwarunkowania prawne. Oznacza to, że przy rozstrzyganiu sprawy "na nowo" organ uwzględnia ten stan faktyczny i prawny, jaki występuje w chwili podejmowania decyzji z art. 151 k.p.a.. Skoro bowiem postępowanie zwykłe okazuje się być dotknięte ciężką kwalifikowaną wadą proceduralną przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. powodującą wzruszenie decyzji ostatecznej, to eliminując tę wadę (przykładowo zapewniając udział pominiętej stronie) należy rozpoznać sprawę tak, jakby nie była ona przedmiotem wcześniejszego rozpoznania. W przekonaniu Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy pomimo, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołały się do wyżej opisanej zasady rozpoznawania "na nowo" wznowionej sprawy, to jednak odstąpiły od jej stosowania. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczył dokończenia samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości C., gm. U. Jest to niezwykle istotna okoliczność, gdyż na mocy przepisu art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Organ rozpoznając sprawę nie uwzględnił tej regulacji. Pominięta została okoliczność, że w sprawie przedmiotowego obiektu prowadzone było postępowanie legalizacyjne co do już wykonanych robót budowlanych, a z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 lipca 2011 r. wynika, że nakazano inwestorce zaniechania dalszych robót budowlanych, prowadzonych w części przyległej do budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości C.. Treść tej decyzji wskazuje, że roboty obejmowały prace zabezpieczające budynek stodoły, a na dokończenie rozpoczętych prac konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy nie wynika jednak, czy postępowanie legalizacyjne jest zakończone, a wydane rozstrzygnięcia uzyskały walor ostateczności. W konsekwencji organy nie oceniły, czy rozstrzygnięcia organów nadzoru mogą mieć znaczenie dla decyzji podejmowanych w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto w przekonaniu Sądu organy dokonując oceny zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwie interpretują treść decyzji z dnia o warunkach zabudowy z 2 grudnia 2011 r.. Wbrew ustaleniom organów treść decyzji nie przesądza o możliwości usytuowania obiektu na granicy działki. Sformułowanie "linie rozgraniczające inwestycji pokrywają się z granicami działki nr ew. [...] obręb C., gmina U." nie oznacza, tak jak interpretują to organy, że działka ta może być zabudowana w 100% jej wielkości. Niezasadnie zatem organy uzasadniając dopuszczalność budowy na granicy działek powołują się na ten fragment decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze, uznając że zaskarżona decyzja narusza prawo, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zobowiązane będą zastosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym wyroku.