II SA/Gd 38/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2007 r., nr [...] oraz postanowienie tego samego Inspektora z dnia 17 października 2006 r., nr [...], 2. określa, że akty wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 czerwca 2007r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego: 1/ uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia 8 stycznia 2007r. nr [...] 2/ nakazał M. S. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 6,06 m x 7,00 m / dwukondygnacyjny/ oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu /w.c/. Opisane obiekty budowlane zostały wzniesione na działce nr [...] położonej w K. B. / numer mapy 3/, gmina K., bez pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 80 ust.2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo Budowlane / tekst jednolity Dz. U. Nr 207 z 2003, poz. 2016 ze zm./. Organ II instancji ustalił, że w rozpatrywanej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2007r. nakazująca rozbiórkę obiektów budowlanych skierowana została do I. S. i M. S. Odwołanie od tej decyzji złożył M. S. i jak to ustalił organ II instancji, jedynie on był w rozpatrywanej sprawie inwestorem opisanych obiektów. Powyższe uzasadniało rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka co do istoty sprawy. Konsekwencją powyższego było uchylenie zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i rozpoznanie ponowne sprawy przez organ II instancji oraz wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy poprzez nakazanie rozbiórki obiektów budowlanych M. S. Organ ustalił, że M. S. w 2005r, bez wymaganego pozwolenia na budowę, wybudował na działce nr [...] położonej w K. B. /numer mapy 3/ opisane w sentencji decyzji obiekty budowlane. Z powodu braku decyzji o pozwoleniu na budowę postanowieniem z dnia 17 października 2006r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wstrzymano prowadzenie robót przy istniejących obiektach budowlanych oraz nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia do 30 grudnia 2006r. zaświadczenia wójta gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego- czterech egzemplarzy projektu budowlanego w formie zgodnej z przepisami oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zobowiązany nie wywiązał się z nałożonych obowiązków. W związku z powyższym na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy- Prawo budowlane należało orzec o rozbiórce obiektów budowlanych opisanych w sentencji decyzji. Organ II instancji wskazał, że objęte postępowaniem obiekty budowlane pełniące funkcję rekreacji indywidualnej oraz funkcję sanitariatu są obiektami wymagającymi zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro w trakcie postępowania przed organem I instancji ustalono, że przepis ten został naruszony poprzez wybudowanie obiektów bez pozwolenia na budowę, to organ I instancji zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Niewykonanie zaś obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 17 października 2006r., obligowało do orzeczenia nakazu rozbiórki zgodnie z przytoczonymi przepisami art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie w całości, zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, a ponadto wniósł o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie stwierdzenia zgodności art. 48 ust. 2pkt 1 lit.b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 i art. 10 kpa poprzez ich niezastosowanie, polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego w sprawie oraz na pozbawieniu strony możności wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Skarżący podniósł, że przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazujący rozbiórkę obiektu można zastosować wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu, o których mowa w ust. 2 i 3 nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę- co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. O naruszeniu zasad postępowania świadczy, jak wskazał skarżący, brak zgody organu na przedłużenie terminu do złożenia dokumentów, jak również uniemożliwienie stronie przedstawienia dokumentów, które sama uważa za niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 4 października 2007r. postępowanie w rozpoznawanej sprawie sądowej zostało zawieszone na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. z uwagi na postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym prowadzone w sprawie zgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r-Prawo budowlane /Dz.U. Nr 156 z 2006r, poz. 1118 i Nr 170, poz.1217 oraz z 2007r.Nr 88, poz.587,Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880/, w częściach obejmujących wyrażenie " w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 2007r., nr 247, poz. 1844. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2008r. Sąd postanowił podjąć zawieszone postępowanie w związku z ustaniem przyczyny zawieszenia / art. 128 § 1 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1§ 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej / § 2/. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uchylenie aktu następuje w wypadku stwierdzenia jednej z przesłanek wznowienia określonych w ustawie. Do przesłanek tych należy, zgodnie z art. 145a § 1 kpa orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja. W ten sposób w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie w również w sądowoadministracyjnym, realizowana jest zasada wzruszalności orzeczeń i aktów, statuowana w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zgodnie z powołanym art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W sytuacji, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony po dacie wydania ostatecznej decyzji/ jak to ma miejsce rozpatrywanej sprawie/, zachodzą podstawy wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie podstawą prawną nałożenia na skarżących obowiązków określonych w powołanym wyżej postanowieniu organu I instancji z dnia 17 października 2006r. był między innymi przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z kolei niewykonanie określonych tym przepisem obowiązków było podstawą orzeczenia o rozbiórce obiektów budowlanych. Powołanym wyżej wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powołane jako podstawa rozstrzygnięcia przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie tej części przepisu art. 48 ustawy-Prawo budowlane, co do której orzeczono jej niezgodność z Konstytucją RP. Wobec wydania przez Trybunał Konstytucyjny opisanego wyżej wyroku z dnia 20 grudnia 2007r. zaistniała więc podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego obligująca sąd do uchylenia wydanych przez organy decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także wydane w granicy sprawy postanowienie z dnia 17 października 2006r. -punkt 1/ wyroku. Nadto stosownie do art. 152 powyższej ustawy sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania aktów wymienionych w wyroku w punkcie pierwszym - punkt 2/ wyroku. Nadto Sąd orzekł o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego na podstawie art. 200 w związku z art.205 § 2 powoływanej ustawy oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu / Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm./ - punkt 3 wyroku. Podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który stanowi podstawę wznowienia postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny rozpoznać ją na nowo, poprzez ustalenie stanu faktycznego sprawy i poprzez zastosowanie przepisów prawa, obowiązujących w dniu wydania decyzji, w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego. Zatem organ w pierwszej kolejności ustali czy dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego/ działka nr [...] położona w K. B./ w dacie wydawania decyzji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy też plan taki nie obowiązuje. W zależności od dokonanego ustalenia organ ponownie rozpoznając sprawę winien nałożyć na skarżącego wymagany przepisem art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź w przypadku braku planu, nałożyć obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w określonym terminie, a nadto do złożenia pozostałej dokumentacji wymienionej w przepisie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie zalegalizowania samowoli budowlanej, czyli budynków wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę położonych na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, toczy się odmiennie niż w sytuacji, gdy znajdują się one na terenie, na którym plan taki nie obowiązuje. Jeżeli wzniesione samowolnie, bez pozwolenia na budowę obiekty znajdują się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to wówczas nie znajdują zastosowania te postanowienia przepisu art. 48 Prawa budowlanego, które stanowią o zgodności budowy z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji w takim stanie rzeczy nie nakłada się obowiązku o przedłożeniu zaświadczenia o zgodności budowy z decyzją o warunkach zabudowy. Zgodność budowy należy wówczas oceniać wyłącznie w świetle postanowień obowiązującego planu miejscowego. Na marginesie wskazać należy, że powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. ukształtował stan prawny umożliwiający legalizację samowoli budowlanej na terenie, na którym nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, którą właściciel uzyskał już po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Wyznaczając zatem termin na złożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy organ winien wyznaczyć go mając na uwadze okres czasu konieczny dla wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Warunkiem wdrożenia procedury legalizacji samowoli budowlanej zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego będzie ustalenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. w szczególności z planem miejscowym lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.