II SA/Gd 380/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Sędziowie: NSA Małgorzata Gorzeń, As. WSA Krzysztof Gruszecki, Protokolant Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu w dniu 8 września 2004 r. na rozprawie przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku M. Ś. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody z dnia 8 stycznia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 17 grudnia 2001 r. nr [...]; II. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie I nie mogą być wykonane. Starosta decyzją z dnia 28 czerwca 2001 r. na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu orzekł o obowiązku zwrotu przez M. W. nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 615,90 zł w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji podano, że M. W. pobierał zasiłek dla bezrobotnych do 10 kwietnia 2001 r., a ZUS dokonał zwrotu zasiłku za okres przysługiwania renty, tj. do 28 lutego 2001 r. w związku z czym świadczenie wypłacone za okres od 1 marca 22001 r. do 30 kwietnia 2001 r. jest świadczeniem nienależnym. W dniu 13 lipca 2001 r. M. W. złożył w Urzędzie Pracy pismo adresowane do Wojewody, w którym zwrócił się z prośbą o umorzenie świadczenia w kwocie 615,90 zł. Nadto oświadczył, że zgodnie z obowiązującym prawem pobierał zasiłek dla bezrobotnych, a w wyniku złej interpretacji wyroku Sądu a G. nastąpił zbyt niski zwrot kwoty, którą przekazał ZUS na konto Urzędu Pracy. Starosta decyzją z dnia 17 grudnia 2001 r. na podstawie art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie wyraził zgody na umorzenie pobranego świadczenia w kwocie 615,90 zł. W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że posiadane przez M. W. wykształcenie, zawód oraz młody wiek przemawiają za tym, że w przyszłości może znaleźć pracę. W związku z tym, że jest uprawniony do zasiłku dla bezrobotnych ma możliwość zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji M.W. podał, że nie jest winien błędu interpretacji okresów przebywania na rencie oraz okresów przebywania na zasiłku dla bezrobotnych. Nadto skarżący nadmienił, że przez okres przebywania na zasiłku nie otrzymał ani jednej propozycji pracy, a środki jakimi dysponuje nie wystarczają na utrzymanie trojga dzieci. Wojewoda decyzją z dnia 8 stycznia 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że na podstawie dokumentów w sprawie ustalono, iż w dniu 03.04.2000 r. zgłosił się M. W. do PUP celem dokonania rejestracji. Organ I instancji orzekł o nabyciu przez Pana W. statusu osoby bezrobotnej od dnia 03.04.2000 r. oraz prawa do zasiłku od dnia 11.04.2000r. Zasiłek dla bezrobotnych był pobierany przez zainteresowanego przez okres 12 miesięcy i decyzją z dnia 04.05.2001 r. organ I instancji orzekł o utracie przez Pana W. prawa do zasiłku od dnia 11.04.2001 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. W dniu 06.06.2001 r. PUP we W. powziął wiadomość, iż w związku z wyrokiem sądu przywrócono Panu W. prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia 01.04.2000 r. i ZUS dokona refundacji okresów wypłaconych zasiłków dla bezrobotnych po otrzymaniu informacji z PUP we W. Decyzją z dnia 19.06.2001 r. organ I instancji orzekł o utracie przez zainteresowanego statusu osoby bezrobotnej z powodu przywrócenia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Z uwagi na fakt pobierania renty przez okres od 12.02.1997 r. do 28.02.2001 r. Pan W. decyzją Starosty z dnia 19.07.2001 r. nabył status osoby bezrobotnej od dnia 19.07.2001 r. oraz prawo do zasiłku od dnia 27.07.2001 r. Po dokonaniu analizy korekty dokonanej przez ZUS wypłaconych zasiłków dla bezrobotnych organ I instancji uznał, iż zasiłek dla bezrobotnych wypłacony zainteresowanemu za okres od 01.03.2001 r. do 30.04.2001 r. w kwocie 615,90 zł podlega zwrotowi z tytułu nienależnego świadczenia. W tym celu została wydana w dniu 28.06.2001 r. decyzja organu I instancji zobowiązująca zainteresowanego do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku w w/w kwocie. W dniu 13.07.2001 r. Pan W. wystąpił o umorzenie kwoty nienależnie wypłaconego świadczenia. W tym celu PUP we W. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i ustalenie sytuacji materialnej M. W. Ponadto zainteresowany został poinformowany przez organ I instancji, że wnioskowana sprawa zostanie rozpatrzona po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. Po otrzymaniu niezbędnych dokumentów sprawa dotycząca umorzenia nienależnie pobranego świadczenia została skierowana na posiedzenie Powiatowej Radu Zatrudnienia, która w dniu 13.12.2001 r. uznała iż nie należy odstąpić od zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 615,90 zł. i w tym zakresie w dniu 17.12.2001 r. otrzymał Pan W. decyzję, od której wniósł odwołanie. Następnie organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę rozpatrzenia przedmiotowej sprawy stanowi art. 28 ust. 8 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przytaczając treść niniejszych przepisów. Ponadto organ II instancji uznał, iż na uwagę zasługuje fakt, że za nienależne świadczenie uważa się "zasiłek, dodatek szkoleniowy, stypendium, zasiłek przedemerytalny, świadczenie przedemerytalne lub inne świadczenie pieniężne finansowane z Funduszu Pracy, wypłacone osobie za okres, za który nabyła prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty rodzinnej, jeżeli organ rentowy, który przyznał świadczenie, nie dokonał jego pomniejszenia na zasadach określonych w art. 29" (art. 28 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy). Organ odwoławczy stwierdził, iż jak wynika z akt sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał pomniejszenia świadczenia rentowego o wypłacone przez PUP zasiłki dla bezrobotnych za okres od 11.04.2000 r. do 28.02.2001 r. natomiast zgodnie z sporządzoną w dniu 27.06.2001 r. notatką służbową zasiłek dla bezrobotnych został wypłacany do miesiąca kwietnia 2001 r. włącznie a zatem zasadnym było wydanie decyzji o zwrocie nienależnego świadczenia w kwocie 615,90 zł. Bezsprzecznym w tym względzie wydaje się również wydanie przez organ I instancji decyzji o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, ponieważ opinia Powiatowej Rady Zatrudnienia była negatywna a tylko w przypadku pozytywnej opinii można dokonać umorzeń nienależnie pobranego świadczenia, a zatem organ odwoławczy po wnikliwym zbadaniu sprawy nie znalazł przesłanek do zmiany decyzji wydanej przez organ I instancji. M. W.w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagał się uchylenia decyzji z dnia 08 stycznia 2002 r. jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż zasiłek, którego zwrotu domaga się organ zatrudnienia nie jest świadczeniem nienależnym za okres od 01 marca 2001 r. do 30 kwietnia 2001 r., gdyż miał on prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący zarzucił, że organ rozpoznający sprawę nie zwrócił na ten fakt żadnej uwagi i przyjął w sposób dla niego niezrozumiały, że to świadczenie było nienależne. Skarżący wskazał, iż tym czasie, po refundacji świadczenia przez ZUS, był bezrobotny i nie można uznać, że wypłacone świadczenie za ten okres, było nienależne. Jego prawo do renty zostało ustalone przez Sąd tylko do lutego 2001 r.. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej na rozprawie w dniu 8 września 2004 r. wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Prokurator stwierdziła, że opinia Powiatowej Rady Zatrudnienia nie ma charakteru wiążącego. Nadto wskazała, iż ma wątpliwości, co do prawidłowej interpretacji przez organ przepisów o nienależnym świadczeniu oraz, iż w jej ocenie pismo skarżącego z dnia 13 lipca 2001 r. zawiera w swojej treści odwołanie od decyzji z dnia 28 czerwca 2001 r., a nie tylko wniosek o umorzenie zwrotu pobranego świadczenia. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych względów niż w niej przedstawione. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty lub po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia. Jak wynika z treści art. 6 pkt 6 lit. c) i lit. d) oraz art. 28 ust. 1, 2 i 8 cytowanej ustawy sprawa dotycząca możliwości odroczenia, rozłożenia na raty lub umorzenia nienależnie pobranego świadczenia jest osobną sprawą w stosunku do sprawy o zwrot nienależnie pobranego zasiłku oraz innych świadczeń przewidzianych ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wobec tego sprawa o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych może toczyć się po ostatecznym zakończeniu sprawy o zwrot niniejszego świadczenia. W związku z tym przy rozstrzyganiu sprawy o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku należy rozważyć sytuację materialną osoby zobowiązanej do zwrotu niniejszego świadczenia. Natomiast ocenie nie podlegają już przesłanki uzasadniające uznania świadczenia za nienależne i jego zwrot, gdyż ocena ich została dokonana w sprawie, której przedmiot stanowił zwrot nienależnie pobranego świadczenia. W decyzjach organów obu instancji nie ustosunkowano się do sytuacji materialnej skarżącego. Stwierdzenie przez organ I instancji, iż posiadane przez skarżącego wykształcenie, zawód oraz młody wiek przemawiają za tym, że w przyszłości może znaleźć pracę nie stanowi rozważenia aktualnej sytuacji materialnej skarżącego, ustalonej w wywiadzie środowiskowym. Możliwość znalezienia w przyszłości pracy, uwzględniając aktualny trudny rynek pracy, jest zdarzeniem przyszłym niepewnym, a w oparciu o takie zdarzenia nie można oceniać aktualnej sytuacji materialnej strony. Sam fakt przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych przy braku rozważenia ciążących na nim zobowiązań, chociażby tylko alimentacyjnych, również nie stanowi o tym, iż ma on możliwość zwrotu pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że tylko w przypadku pozytywnej opinii powiatowej rady zatrudnienia można dokonać umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Cytowany wyżej przepis art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu mówi jedynie o obowiązku zasięgnięcia przez starostę takiej opinii przed podjęciem decyzji w przedmiocie umorzenia nienależnego świadczenia. Natomiast z niniejszego przepisu, ani z innych przepisów przedmiotowej ustawy, jak również z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika, aby opinia taka miała charakter wiążący. Powiatowe rady zatrudnienia są organami opiniodawczo-doradczymi starostów (art. 9 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu), co oznacza, iż w zakresie wynikającym z uregulowań prawnych wyrażają swoją opinię w określonej sprawie, która ma walor jedynie pomocniczy przy podejmowaniu decyzji przez starostę. Wobec tego starosta, a w dalszej kolejności organ odwoławczy nie są związani opinią powiatowej rady zatrudnienia i ich zadaniem jest dokonanie oceny sytuacji materialnej osoby domagającej się umorzenia nienależnego świadczenia. Organ II instancji uznając opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia za wiążącą naruszył przepis art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto organy obu instancji naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie zajęły się dokładnym wyjaśnieniem sytuacji materialnej skarżącego, która umożliwiłaby dopiero podjęcie decyzji w przedmiocie umorzenia pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Niniejsze naruszenie mogło zatem mieć wpływ na wynik sprawy. Jak już wyżej zaznaczono sprawa w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia może być rozpatrzona dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie zwrotu niniejszego świadczenia jako nienależnego. Nie można bowiem rozstrzygać w przedmiocie umorzenia nienależnego świadczenia, kiedy ostatecznie nie rozstrzygnięto, czy jest ono nienależne i w związku z tym podlega zwrotowi. W związku z tym organy zatrudnienia winny ze szczególną wnikliwością podchodzić do pism składanych przez osoby zobowiązane do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia po wydaniu decyzji administracyjnej orzekającej taki obowiązek. Jak wynika z akt administracyjnych decyzja Starosty, zobowiązująca skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych została wydana w dniu 28 czerwca 2001 r. W dniu 13 lipca 2001 r. do Urzędu Pracy wpłynęło pismo skarżącego, adresowane do Wojewody, w którym zwraca się on o "umorzenie zwrotu pobranego świadczenia w kwocie 615,90 zł w związku z decyzją z dnia 28.06.2001 r." W uzasadnieniu niniejszego pisma skarżący podał, że zbyt niski zwrot zasiłku nastąpił wskutek złego odczytania wyroku przyznającego prawo do renty. Treść niniejszego pisma wskazuje, iż koniecznym było wyjaśnienie przez organ zatrudnienia, czy zawiera ono wyłącznie wniosek o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, czy też może w pierwszej kolejności zawiera ono odwołanie od decyzji z dnia 28 czerwca 2001 r. Mimo braku w aktach administracyjnych dowodu doręczenia skarżącemu decyzji z dnia 28 czerwca 2001 r., porównując datę jej wydania i datę wniesienia przedmiotowego pisma przez skarżącego (13 lipca 2001 r.) można stwierdzić, iż niniejsze pismo zostało wniesione w terminie odwoławczym. Wobec tego fakt ten oraz fakt, iż adresatem tego pisma był Wojewoda, a więc organ odwoławczy, nakazywał wręcz wyjaśnienie czy pismo to jest odwołaniem od decyzji z dnia 28 czerwca 2001 r. czy też zawiera wyłącznie wniosek o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Organy obu instancji nie podjęły żądnych kroków zmierzających do wyjaśnienia tej kwestii. Organ administracji publicznej związany jest żądaniem strony i nie może zmienić jego treści przez uruchomienie według jego oceny właściwego trybu postępowania. Dlatego też w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, jakie były intencje skarżącego i jakie żądanie, czy żądania zawiera pismo z dnia 13 lipca 2001 r. Brak takiego wyjaśnienia stanowi naruszenie art. 9 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organy zatrudnienia w pierwszej kolejności wyjaśnią, zwracając się w tej kwestii do skarżącego, jaka była jego intencja, kiedy składał pismo z dnia 13 lipca 2001 r., tj. czy kwestionował wówczas prawidłowość decyzji z dnia 28 czerwca 2001 r. czy też uważał, ją za prawidłową i domagał się wobec tego umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Od wyjaśnienia tej kwestii będzie zależał dalszy tok postępowania w sprawie. W sytuacji, gdyby okazało się że przedmiotem postępowania jest wyłącznie wniosek o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia zadaniem organów będzie dokonanie wszechstronnej oceny sytuacji rodzinnej oraz materialnej skarżącego i rozstrzygnięcie czy uzasadnia ona umorzenie przedmiotowego świadczenia. Jednocześnie organy administracji będą miały na względzie przepis art. 146 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001). Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że decyzje organów obu instancji nie mogą być wykonane.