II SA/Gd 380/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2011 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane, 3. przyznaje ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz pełnomocnika skarżącego adwokata F. B. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z 30 maja 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2012 r., nakładającą na B. K. obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 maja 2012 r. prawidłowego opierzenia i uszczelnienia prześwitu pomiędzy progiem drzwi balkonowych a płytą balkonu zlokalizowanego od strony zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego w G. przy ul. M. 1, w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 30 czerwca 2012 r., zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego . przeprowadził postępowanie w sprawie płyty balkonowej opartej na filarach od strony zachodniej w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w G. przy ul. M. 1. Ustalił, że poprzedni właściciele mieszkania nr 4 wykonali przed 2002 r. roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego balkonu. Obecnym właścicielem lokalu mieszkalnego nr 4, do którego należy przedmiotowy balkon, jest B. K. Organ I instancji ustalił także, że płyta balkonu poprzedzona była zgłoszeniem z naruszeniem art. 30 ust 1 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji brak było podstawowych informacji dotyczących jakości wykonanych robót oraz stanu technicznego obiektu, a także jakości wbudowanych materiałów. Przedmiotowy taras był użytkowany, winien zatem spełniać wszelkie wymogi bezpieczeństwa. Powyższy stan uzasadniał przeprowadzenie postępowania w trybie art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Po zobowiązaniu obecny właściciel przedłożył ekspertyzę techniczną dotycząca wykonania przedmiotowego balkonu. W ekspertyzie autor opracowania inż. A. B. stwierdził, że "...układ głównych elementów konstrukcyjnych jak; stopy fundamentowe pod słupy, słupów oraz samej płyty balkonowej nie budzi zastrzeżeń. Przedmiotowy obiekt balkonowy nie zagraża bezpieczeństwu użytkowania w żadnym z jego elementów i w całej konstrukcji. Widoczny mały zaciek na murze pod płyta balkonową jest spowodowany prześwitem pod progiem drzwi balkonowych, co należy uszczelnić." W konsekwencji dokonanych ustaleń decyzją z 9 grudnia 2011 r. PINB nałożył na B. K. obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 maja 2012 r. robót budowlanych polegających na wykonaniu prawidłowego opierzenia i uszczelnieniu prześwitu pomiędzy progiem drzwi balkonowych a płytą balkonu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. W., właściciel mieszkania nr 2 w budynku przy ul. M. 1 w G. W toku postępowania odwoławczego materiał dowodowy w postaci ekspertyzy technicznej został uzupełniony co do wykonania otworu i osadzenia drzwi z wyjściem na "taras" (płytę balkonową). Analizując zgromadzone w toku postępowania dokumenty, organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz z wykonaną płytą balkonową do stanu zgodnego z prawem poprzez uszczelnienie prześwitu pomiędzy progiem drzwi balkonowych a płytą balkonową zgodnie z zaleceniami zawartymi w przedłożonej "Ekspertyzie". Uzasadnione było zatem, na podstawie przepisu art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne, w celu umożliwienia inwestorowi ich zalegalizowania, natomiast w procedurze wynikającej z art. 51 ust 1 Prawa budowanego organy nadzoru budowlanego nie biorą pod uwagę prawa własności terenu. Wyjaśnił WINB, że przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie uprawniają organów nadzoru budowlanego do zobowiązania inwestora do przedstawienia dowodu na posiadanie przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast spory powstałe na tym tle podlegają kognicji sądów powszechnych. Odnosząc się do argumentów, w którym strona odwołująca się zarzuciła, że przedłożona ekspertyza jest "pobieżna i niekompletna" wskazano, że prawidłowość zapisów w ekspertyzie, sporządzonej przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia budowlane może zakwestionować tylko inna ekspertyza sporządzona przez osobę do tego upoważnioną. Natomiast pisemne stwierdzenie strony (nie posiadającej stosownych uprawnień budowlanych) w kwestii prawidłowości przedłożonej ekspertyzy nie może stanowić podstaw do jej zakwestionowania. Odnosząc się do zarzutu braku archiwalnej dokumentacji dotyczącej zgłoszenia budowy płyty balkonowej przez ówczesnego właściciela organ odwoławczy wskazał, że w aktach I instancji znajduje się kopia pisma z dnia 29 maja 1996 r. Urzędu Gminy, którym inwestor został poinformowany, że jego pismo w sprawie wykonania płyty balkonowej zostało potraktowane jako zgłoszenie i organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu co do przedmiotu i zakresu zgłoszonych i przedstawionych na załączonych rysunkach robót budowlanych (karta nr 4 w aktach I instancji). Urząd Gminy pismem z 27 lutego 2012 r. poinformował organ nadzoru budowlanego I instancji, że w jego zasobach archiwalnych brak jest akt sprawy dotyczącej zgłoszenia. W ocenie organu odwoławczego brak oryginalnej archiwalnej dokumentacji architektoniczno-budowlanej nie może mieć wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, skoro zarówno w przypadku wykonania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej (tj. bez pozwolenia na budowę bądź skutecznego zgłoszenia) jak w i przypadku realizacji tych robót w oparciu o wadliwie udzielone pozwolenie bądź przyjęte zgłoszenie zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy mając na uwadze upływ terminu wyznaczonego stronie na wykonania obowiązku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania tego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 30 czerwca 2012 r. natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, nie znajdując podstaw do jej uchylenia lub zmiany. We skardze L. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił brak wnikliwej analizy materiału dowodowego w kontekście przestrzegania prawa budowlanego i administracyjnego, pominięcie braku oryginalnych dokumentów dotyczących zgłoszenia budowy płyty balkonowej, nienałożenie na inwestora obowiązku dokonania zmian w danych geodezyjnych oraz niewezwanie go do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że stosując tryb uregulowany w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego do wykonanych już robót budowlanych (a więc w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego) organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tak, w przekonaniu składu orzekającego w niniejszej sprawie, należy rozumieć treść uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10. W uchwale tej NSA przyjął, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uchwała rozstrzyga więc (wiążąco w sposób określony w art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) o tym, że na podstawie powołanego przepisu organ administracji nie może domagać się, aby inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z jej uzasadnienia wynika jednakże, że oświadczenie inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest szczególnym, uproszczonym sposobem wykazywania tego prawa przez inwestora, który może być stosowany tylko w tych przypadkach, w których ustawa wyraźnie to wskazuje, np. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W innych przypadkach, jeżeli konieczne jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie może polegać to na złożeniu oświadczenia. Oznacza to, że inwestor nie może skorzystać z tego swoistego przywileju (ułatwienia proceduralnego), a właściwy organ nie może domagać się, aby inwestor takie oświadczenie złożył. Nie oznacza to, że organ administracji jest zwolniony od obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w inny sposób, w szczególności na podstawie dokumentów stwierdzających taki tytuł prawny do nieruchomości, z którego wynika uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Można więc przyjąć, że uchwała NSA z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, wyklucza możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, którą nałożono by na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wyłącza możliwości badania w postępowaniu naprawczym czy inwestor takie prawo posiada. W uzasadnieniu tej uchwały wręcz wskazano, że w przypadku już wykonanych robót budowlanych ustalenie, że inwestor nie dysponował i nie dysponuje takim uprawnieniem może być podstawą nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Na poparcie powyższej tezy przywołać można także wyrok NSA z 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że "(z) treści uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 roku w sprawie II OPS 2/10 nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyżej wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym ustalenie, czy inwestor taki tytuł posiada. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w uzasadnieniu uchwały, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa." W przekonaniu składu orzekającego kwestia ewentualnego prawa do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane jest przez organ odwoławczy wadliwie uznawana za podlegająca ustaleniu na gruncie prawa cywilnego. Kwestia ta należy do zakresu prawa administracyjnego, skoro jednym z warunków, od którego zależy wydanie szeregu decyzji przewidzianych w Prawie budowlanym, jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 4 Prawa budowlanego formułuje zasadę wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane znajduje się w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu kto wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oczywiście w tym przypadku ustawodawca ułatwił inwestorowi wykazanie, że posiada to prawo, gdyż nie musi on przedkładać dokumentów, z których wynika jeden z tytułów prawnych wskazanych w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wystarczy, że złoży, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie według urzędowego wzoru, że takie prawo posiada. W podobny sposób prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać m.in. ten, kto zamierza realizować roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego), ten kto chce uzyskać decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę lub decyzję o przeniesieniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 40 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego), ten kto zamierza zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt budowlany (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), ten kto zamierza zmienić sposób użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Zatem zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania, czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego na nieruchomości, do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych. Skoro zaś taki tytuł prawny jest z reguły tytułem cywilnoprawnym, to tym samym organy te są uprawnione i zobowiązanie do badania czy inwestor posiada tytuł cywilnoprawny. Nie oznacza to, że organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór by się pojawił, to rozstrzygnąć o nim mógłby tylko sąd powszechny. Wówczas jednakże powstaje zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego w razie naruszenia prawa własności poprzez wykonanie robót budowlanych mimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym. W związku z tym należy zauważyć, że zakończenie postępowania w sposób, który miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, może być uznane za zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych. W wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzjach zostało bowiem stwierdzone, że wykonanie nałożonych obowiązków powoduje uznanie, że wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem. W związku z tym należy mieć na uwadze orzecznictwo sądów powszechnych dotyczące ochrony prawa własności w sytuacji, w której naruszenie tego prawa jest spowodowane wybudowaniem obiektu budowlanego na podstawie obowiązującego pozwolenia na budowę. Nie jest ono jednolite, ale przyjmuje się także, że wykonanie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwia pełną ochronę prawa własności na podstawie art. 222 § 2 k.c., w szczególności poprzez nakazanie przez sąd rozebrania obiektu budowlanego (wyrok SN z 16 grudnia 1992 r., sygn. akt I CRN 188/92, OSN nr 5 z 1993 r., poz. 90). Stąd w tej sytuacji nie można było po prostu stwierdzić, że skarżący będzie mógł dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym, bowiem może nie uzyskać tam pełnej ochrony, polegającej na tym, że płyta balkonowa znajdująca się na działce, której jest współwłaścicielem, zostanie z tej działki usunięta. W przekonaniu składu orzekającego organ administracji powinien w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ustalić czy inwestor posiada prawo do dysponowania działką nr [...] w G. gmina K. na cele budowlane w zakresie zrealizowanej inwestycji. W ramach tych ustaleń organ administracji powinien był także wyjaśnić czy inwestor może nabyć tytuł prawny, z którego takie prawo będzie wynikało. Obowiązek takiego działania, nakierowanego na stworzenie nowej sytuacji prawnej, wynika z ogólnej idei postępowania naprawczego, dążenia do tego aby wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem. W związku z tym należy zauważyć, że inwestor, który wykonał roboty budowlane bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nadal tego prawa nie posiada może je nabyć w różny sposób. Przede wszystkim może dojść do porozumienia z pozostałymi właścicielami nieruchomości i zawrzeć z nimi odpowiednią umowę, z której wynikać będzie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Może też poszukiwać możliwości nabycia takiego prawa poprzez odpowiednie roszczenie cywilnoprawne. Jeżeli mimo tego inwestor nie uzyska prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ nadzoru budowlanego będzie uprawniony do (jak wskazał NSA w uzasadnieniu uchwały z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10) nakazania inwestorowi rozbiórki obiektu budowlanego. Zasadnie zatem skarżący domagał się uczynienia przedmiotem postępowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane Pozostałe zarzuty skargi są niezasadne. Organy nadzoru budowlanego poczyniły należyte ustalenia w sprawie, prawidłowo sformułowały obowiązki inwestora celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Należycie także zastosowały przepisy prawa materialnego jak i procesowego, poza tym jednym aspektem, który spowodował niniejsze rozstrzygnięcie. Rację ma również organ odwoławczy, że żadnego wpływu na postępowanie i jego wynik nie ma brak oryginalnych dokumentów dotyczących zgłoszenia budowy płyty balkonowej, gdyż tryb postępowania jest taki sam w przypadku dokonania prawidłowego zgłoszenia wykonania płyty balkonowej, jak również w braku takiego zgłoszenia. Wynika to stąd, iż wykonanie takiej płyty obwarowane jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, zaś dokonanie zgłoszenia w takiej sytuacji nie jest równoważne z legalnością robót, na które wymagane jest pozwolenie. Zarzut dotyczący braku nałożenia na inwestora obowiązków dokonania zmian w danych geodezyjnych jest bezzasadny, gdyż organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnienia do nakładania takich obowiązków, aktualność danych geodezyjnych nie wpływa w żaden sposób na prawidłowość czy legalność wykonanych robót budowlanych. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy powołanych przepisów uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi sprawa powinna być ponownie rozpoznana wedle stanowiska zaprezentowanego w powyższych motywach uzasadnienia. Ponadto wobec uwzględnienia skargi i wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego Sąd na mocy art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2008 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U nr 163, poz. 1348 ze zm.) zasądził ze środków Skarbu Państwa na rzecz reprezentującego skarżącego z urzędu adwokata wynagrodzenie w wysokości 295,20 zł.