II SA/Gd 380/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A w G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania oddala skargę. Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w G., wniosła skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu handlowo – usługowego zlokalizowanego w piwnicy i na parterze budynku przy ul. [...] w G. na lokal gastronomiczny. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 24 marca 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G. o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu handlowo – usługowego, zlokalizowanego w piwnicy i na parterze budynku przy ul. [...] w G., na lokal gastronomiczny. Organ ustalił, że Prezydent Miasta decyzją z dnia 31 grudnia 2003 r. udzielił M. P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu użytkowego z przeznaczeniem na restaurację. Postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji zakończyło się decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2014 r., która uchylono decyzję organu I instancji oraz odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji. W wyniku przeprowadzonych oględzin oraz porównania stanu aktualnego z dokumentację będąca załącznikiem do decyzji z dnia 31 grudnia 2003 r. organ stwierdził zgodność sposobu użytkowania poszczególnych pomieszczeń z przewidzianym w projekcie. Organ wskazał, że prowadzenie w tej sytuacji postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 k.p.a. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...] w G., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zmianę sposobu użytkowania regulował przepis art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106 poz. 1126 ze zm.) W stanie prawnym obowiązującym w 2003 r. zmiana sposobu użytkowania wymagała uzyskania decyzji zezwalającej na taką zmianę. Użytkownik przedmiotowego lokalu uzyskał decyzję zezwalającą na zmianę sposobu użytkowania na restaurację, dokonana zmiana jest zatem zmianą legalną i nie ma cech samowoli. Organ wskazał, że kwestia montażu urządzeń w lokalu nie jest objęta przedmiotem mniejszego postępowania, w tej sprawie tej prowadzone jest odrębne postępowanie. Nadto organ stwierdził, że brak wpuszczenia przedstawiciela skarżącego do lokalu w czasie oględzin nie miał wpływu na wynik sprawy. Fakt prowadzenia w lokalu restauracji "A" jest bowiem bezsporny i widoczny z zewnątrz. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał za uzasadnione umorzenie postępowania, na podstawie art. 105 k.p.a., jako bezprzedmiotowego. W skardze na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej M. P. pozwolenia na zamianę sposobu użytkowania lokalu. Skarżąca podniosła - zarzut podjęcia decyzji o pozwoleniu na zamianę sposobu użytkowania w oparciu o sfałszowaną uchwałę wspólnoty udzielającej zgody na taką zmianę, - zarzut, iż zmiana sposobu użytkowana wiązała się z wykonaniem robót budowlanych, zatem rozstrzygnięcie o zmianie sposobu użytkowania winno nastąpić w decyzji o pozwoleniu na budowę, - zarzut, że wykonanie instalacji wentylacyjnej skutkuje zagrożeniem zdrowia i życia mieszkańców, - zarzut długiego prowadzenia przez organ postępowania, - oraz zarzut, że organ niezasadnie oparł się na decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego , podczas gdy istnienie tej decyzji nie oznacza, że decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania nie jest obarczona wadami. Skarżąca w uzasadnieniu przedstawiła szeroką argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że skarżąca nie uwzględnia faktu legalności dokonanej zmiany sposobu użytkowania oraz wykracza poza przedmiot zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2014, poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, organy administracji nie naruszyły bowiem przepisów prawa materialnego ani procesowego. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106 poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w okresie dokonania zmiany sposobu użytkowania, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała pozwolenia właściwego organu. Prezydent Miasta decyzją z dnia 31 grudnia 2003 r. udzielił M.P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu użytkowego o charakterze handlowym, położnego na parterze budynku przy ul. [...], z przeznaczeniem na restaurację, a załącznikiem do decyzji uczynił projekt adaptacji lokalu, uwzględniający także piwnicę. Postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji zakończyło się decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2014 r., która uchylono decyzję organu I instancji oraz odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Sposób użytkowania lokalu jest zgodny z decyzją z dnia 31 grudnia 2003 r., w lokalu znajduje się bowiem restauracja. Dokonana zmiana sposobu użytkowania nie może zatem zostać oceniona jako zmiana samowolna. W tej sytuacji brak było podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczą w znacznym zakresie kwestii nie objętych przedmiotem niniejszego postępowania. W postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania organ nadzoru budowlanego nie jest kompetentny do oceny prawidłowości decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. Ocena prawidłowości tej decyzji mogła być dokonana jedyne w trybie nadzwyczajnym wzruszenia decyzji o stwierdzenie jej nieważności bądź trybie wznowienia postępowania. Ocena taka została dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 31 grudnia 2014 r., która uchylono decyzję organu I instancji oraz odmówiono stwierdzenia nieważności badanej decyzji. W decyzji tej rozważano m.in. podniesiony w skardze argument dotyczący uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na użytkowanie zamiast decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że uchybienie to nie uzasadnia wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego bowiem wydana decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania odpowiadała wymogom stawianym przez ustawodawcę decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący zarzucała, że organ niezasadnie oparł się na decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, a wydanie tej decyzji nie oznacza, że decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania nie jest obarczona wadami. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem przedmiotem postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania nie jest ocena prawidłowości decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, lecz ustalenie, czy inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania samowolnie, a więc bez decyzji o zezwoleniu na taką zmianę. Dopiero w takiej sytuacji organ może podjąć wobec inwestora działania przewidziane w art. 71a, a poprzednio w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w celu legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Argumenty dotyczące oparcia decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania na sfałszowanej uchwale w sprawie wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania nie mogły być rozważane przez organ prowadzący postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Wskazywana okoliczność mogła natomiast stanowić podstawę złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 145 § 1 k.p.a. Zarzuty dotyczące zagrożeń wynikających z wykonania instalacji wentylacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Kwestie te winny być bowiem przedmiotem odrębnego postępowania przewidzianego w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nadto z decyzji organu I instancji wynikało, że kwestie związane z montażem urządzeń technicznych na potrzeby restauracji "A" stanowią przedmiot odrębnego postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nr [...]. Podnoszona przez skarżącego długotrwałość prowadzonego postępowania administracyjnego pozostawała bez wpływu na treść wydanej decyzji i nie stanowi przesłanki jej uchylenia. Ewentualna bezczynność lub przewlekłość działań organu mogła być przez skarżącego podnoszona w zażaleniu do organu wyższego stopnia przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a., a następnie w skardze do sądu administracyjnego. W sytuacji istnienia decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania, brak było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania i organ prawidłowo umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.