II SA/Gd 382/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. R. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dna 17 marca 2009 r. nr [...], 2. określa, ze decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 14 marca 2005 r. nr [...] Burmistrz po rozpatrzeniu wniosku A. R. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz uzgodnieniu projektu decyzji z Dyrektorem [...] Parku Narodowego ustalił na rzecz A. R. warunki zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalno- usługowego, polegającej na nadbudowie parterowego tarasu, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] obr. 1 położonej w Ł., przy ul. [...]. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano: - art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 1,2,3,4 art. 64 ust. 1 i art. 65 ust. 1,2, 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), 104, 106,107, 109, 11 kodeksu postępowania administracyjnego, - § 2-3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy / Dz. U. Nr 164, poz. 1589/, - § 3-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobów ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego / Dz. U. Nr 164, poz. 1588/. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. R. i A. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołujący zarzucili, że wydana przez Burmistrza decyzja jest błędna: 1. decyzja nie koreluje z wnioskiem albowiem z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że inwestor ubiega się o wydanie warunków zabudowy w zakresie rozbudowy budynku od strony południowej oraz budowy tarasu na słupach, a z decyzji wynika, że dotyczy ona nadbudowy tarasu, 2. planowana inwestycja, wbrew stanowisku organu, doprowadzi do podwyższenia wskaźnika wielkości zabudowy. Wskazano, że mimo iż planowana inwestycja ma zostać zrealizowana w obrębie istniejącej zabudowy, to jednak jej skutkiem będzie istotna rozbudowa i ta okoliczność powinna być również wzięta pod uwagę. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 kwietnia 2009r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie jest prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 oraz przepisów szczególnych do tej ustawy. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wydanie warunków zabudowy, gdy spełnione są warunki wymienione w tym przepisie. Na terenie, na którym planowana jest inwestycja nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji wskazał, że w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy uprawniona osoba przeprowadziła analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ww. ustawy, jak również sporządziła projekt decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżona decyzja uzyskała również wymagane prawem uzgodnienia. W oparciu o sporządzoną analizę Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie parterowego tarasu budynku mieszkalno- usługowego na działce nr [...] położonej w Ł. przy ul.[...]. Organ odwoławczy ustalił, że decyzja ta spełnia wymogi formalne określone powołanymi przepisami. Elementy projektowanej zabudowy wynikają ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zostały określone zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia. Odnosząc się do kwestii podnoszonych przez skarżących, iż nie zgadzają się z ustaleniami, że inwestycja nie doprowadzi do zwiększenia wskaźnika zabudowy stosunku do powierzchni działki, organ II instancji wskazał, że z § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, wielkość wskaźnika powierzchni nowej zabudowy określa się w stosunku do powierzchni działki na której planowana jest inwestycja. W rozpatrywanym przypadku nie powstaje nowa zabudowa, ponieważ projektowana inwestycja polega na nadbudowie istniejącego tarasu, co oznacza, iż wskaźnik ten nie uległ zwiększeniu. Odnosząc się do kwestii braku zgodności przedmiotu zaskarżonej decyzji z wnioskiem inwestora Kolegium wyjaśniło, że w aktach sprawy znajduje się pismo A. R. z dnia 15 grudnia 2008r. zmieniające jej wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 5 lutego 2008r. Zmiana polega na odstąpieniu od rozbudowy budynku mieszkalno- usługowego na działce nr [...] od strony ul. [...]. Z wniosku tego wynika, że inwestor wnosi o ustalenie warunków zabudowy wyłącznie dla nadbudowy parterowego tarasu. Kolegium stwierdziło, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji strony postępowania w tym odwołujący, zostały zaproszone do Urzędu Miasta w celu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym /potwierdzenie odbioru zawiadomienia przez odwołujących z dnia 26 stycznia 2009r./. Z powyższego wynika, że przed zakończeniem postępowania strony miały możliwość zapoznania się z projektem decyzji o warunkach zabudowy opisanej w decyzji inwestycji. Skargę na powyższą decyzję złożyli A. R. i A. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji Burmistrza. W uzasadnieniu skarżący podali, że wbrew ustaleniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zabudowa tarasu i wynikająca z tego zmiana sposobu korzystania z nieruchomości sąsiedniej będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją, gabarytami i formą architektoniczna obiektu inwestorów, obiektu skarżących oraz innych budynków znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Podniesiono, że wskaźnik zabudowy nie może być interpretowany w wąski sposób. Z zagospodarowaniem opisanym w decyzji o warunkach zabudowy wiąże się bowiem zwiększony przepływ osób, a w konsekwencji większy poziom hałasu, ruchu pojazdów, pieszych, w sytuacji gdy mimo braku planu miejscowego część miasta, na której znajdują się nieruchomości skarżących oraz inwestora, ma pełnić funkcję przede wszystkim mieszkalną, z ewentualnym dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Podkreślono, że rolą organu w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest zachowanie ładu przestrzennego. Działka inwestorów charakteryzuje się współczynnikiem zabudowy wys. 2,7, a trzy działki z działek z nią sąsiadujących mają ten współczynnik na poziomie 0,15- 0, 17. Z kręgu nieruchomości, których właściciele mają przymiot strony w postępowaniu działka inwestorów ma zdecydowanie najwyższy wskaźnik intensywności zabudowy i dalsze inwestycje na jej terenie spowodują, że w porównaniu z działkami sąsiednimi będzie ona zdecydowanie najbardziej zabudowana. Nadto rozbudowa nieruchomości inwestorów spowoduje naruszenie architektonicznej spójności dotychczasowej zabudowy i będzie miała negatywny wpływ na sposób korzystania z nieruchomości skarżących, położonej bezpośrednio przy granicy z nieruchomością inwestorów. Podkreślono, że naruszeniu ulegnie prywatność skarżących, ponieważ projektowany taras leży bezpośrednio przy oknach pokoju dziennego i innych pomieszczeń, zabudowa spowoduje również zacienienie nieruchomości i ograniczy dostęp światła dziennego. Skarżący wskazali, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy we wnioskowanym zakresie będzie skutkowało naruszeniem prawa własności skarżących. W przeprowadzonym postępowaniu organy nie dokonały natomiast żadnych ustaleń na okoliczność wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a w szczególności na nieruchomość skarżących, która graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestorów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga jest zasadna, albowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawczyni A. R. w dniu 5 lutego 2008r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy polegających na rozbudowie budynku mieszkalno- usługowego na działce nr [...]w Ł. przy ul. [...]. Zgodnie z opisem planowanego sposobu zagospodarowania terenu warunki miały dotyczyć rozbudowy budynku:1/od strony południowej, wysokość rozbudowy miała wynosić 3 kondygnacje, tj. parter, piętro i poddasze użytkowe, przy wysokości nie przekraczającej istniejącego budynku, 2/ od strony ul. [...]- w zabudowie parterowej powstać miał taras na słupach 3m od granicy działki [...]. Do wniosku załączono kopię mapy zasadniczej oraz graficznie przedstawiony planowany sposób zagospodarowania terenu. W dniu 11 lutego 2008r. Burmistrz, działając na podstawie art. 61 § 1 kpa, zawiadomił o wszczęciu postępowania informując, że na wniosek A. R. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno- usługowego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w Ł. przy ul. [...]. O wszczęciu postępowania zawiadomiono skarżących, z informacją, że mają prawo do zgłaszania uwag mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżący takie uwagi zgłaszali. W sprawie ww. wniosku A. R. Burmistrz wydał dwukrotnie, w dniu 9 kwietnia 2008r.i w dniu 15 września 2008r., decyzje ustalające warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie ww. budynku mieszkalno- usługowego. Decyzje te zostały dwukrotnie uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze / decyzje z dnia 13 czerwca 2008r. i z dnia 29 października 2008r./ a sprawa ustalenia warunków zabudowy została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 15 grudnia 2008r. A. R. skierowała pismo do Burmistrza. W piśmie wnioskodawczyni wskazała, że mając na uwadze decyzję SKO z dnia 29 października 2008r. oraz rozwiązanie kompromisowe rezygnuje z rozbudowy budynku od strony ul. [...] oraz zamierza jedynie nadbudować część parterową od podwórza. Powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, linia zabudowy nie ulegną zmianie i będą takie same jak głównej części. Maksymalna wysokość kalenicy wyniesie 10m, nadbudowa zachowa odległość od granic sąsiadów 4m., a planowana nadbudowa dotyczy poprawy warunków mieszkaniowych. Pismem z dnia 23 stycznia 2009r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania / w tym skarżących / że zakończył postępowanie dowodowe w sprawie inwestycji dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obr. 1 w Ł. przy ul. [...] polegającej na nadbudowie parterowego tarasu od strony podwórka i przystąpi do rozpatrzenia materiału dowodowego. Jednocześnie powołując się na art. 10 §1 kpa nakładający na organ obowiązek przed wydaniem decyzji, wysłuchania stron co do przeprowadzonych dowodów, zgłoszonych żądań, poinformował strony o możliwości skorzystania z tego uprawnienia w dniu 5 lutego 2009r. w siedzibie Urzędu. Z zebranymi materiałami, dowodami zapoznali się A. R. i M. C. W dniu 17 marca 2009r. Burmistrz wydał opisaną wyżej decyzję w sprawie warunków zabudowy, a następnie w wyniku odwołania skarżących Samorządowe kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny i zestawiając treść pierwszego wniosku z dnia 5 lutego 2008r, z treścią wniosku z dnia 15 grudnia 2008r., podkreślić należy, że w dniu 15 grudnia 2008r. A. R. złożyła nowy, wyżej opisany, wniosek o wydanie warunków zabudowy. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazanych we wniosku z dnia 15 grudnia 2008r. jest więc odrębnym postępowaniem administracyjnymi i nie mogło być potraktowane jako kontynuacja postępowania w sprawie warunków zabudowach wskazanych we wniosku z dnia 5 lutego 2008r. Stosownie do art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a na organie administracji ciąży obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o jego wszczęciu. Dopiero wszczęcie postępowania umożliwia przeprowadzenie i zbieranie dowodów. Mimo to organ I instancji nie wszczął na wniosek A. R. z dnia 15 grudnia 2008r.postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy w sposób przewidziany prawem. Z akt sprawy wynika, że pierwszą czynnością , o której dowiedzieli się skarżący była decyzja organu I instancji z dnia 17 marca 2009r. W aktach brak jest bowiem dowodu, aby skarżącym doręczono zawiadomienie z dnia 23 stycznia 2009r. o zakończeniu postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy. Jednakże jak to wskazał organ możliwość zapoznania się z aktami po zakończeniu postępowania dowodowego, jest uprawnieniem stron, z którego nie mają oni obowiązku skorzystać. Podkreślić należy, że w swoim odwołaniu skarżący podnieśli, że wydana w sprawie decyzja z dnia 17 marca 2009r. nie jest zgodna z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, który to wniosek dotyczył wydania warunków zabudowy od strony południowej budynku oraz budowy tarasu na słupach, tymczasem z decyzji wynika, że decyzja dotyczy nadbudowy tarasu. W takim stanie rzeczy utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nastąpiło z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, gdyż oznaczało zakończenie w swojej istocie postępowania jednoinstancyjnego. Jak to wyżej wskazano, przy rozpoznaniu sprawy naruszono zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte w sposób wymagany prawem, strony nie zostały zawiadomione o jego wszczęciu, to w istocie postępowanie w sprawie było jednoinstancyjne i toczyło się jedynie przed organem II instancji. Tymczasem zasada wyrażona w art. 15 kpa oznacza, dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, rozważenie wszystkich żądań i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, konsekwencją naruszenia tej zasady było uniemożliwienie skarżącym wniesienia wszystkich zarzutów w odwołaniu od decyzji organu I instancji, tym samym żądania i zarzuty strony skarżącej nie mogły zostać rozpoznane przez organy administracji dwóch instancji. Zatem organ I instancji po wpłynięciu wniosku A. R. z dnia 15 grudnia 2008r. winien prowadzić nowe postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy, którego zakres wyznacza ww. wniosek inwestora, z uwzględnieniem powyższych uwag, a mianowicie, że na organie administracji ciąży obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami w sprawie ustalenia tych warunków /art. 61 § 4 kpa/. Wszczęcie postępowania zobowiązuje również organ do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ sytuację stron postępowania. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ oraz na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nadto działając na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane.